La compétence du juge administratif

I La compétence suit-elle le fond?

 

C'est la logique qui ressort de l'arrêt Blanco: parce qu'on a des règles spéciales, c'est le JA qui est compétent. Mais le débat reste ouvert (pour René Chapus ce sont des questions différentes par exemple). Quand bien même ce sera vrai, qu'est-ce que le fond? En soi ce n'est jamais un critère de compétence.



II Les critères de compétence

 1) Les sources.

On a d'une part la Constitution étant donné que l'article 34 habilite le législateur à déterminer la répartition des compétences, dans les limites définies par le CC (23 janvier 1987 « Conseil de la concurrence »): figure parmi les PFRLR, au nom d'une « conception française de la séparation des pouvoirs », une réserve de compétence au juge administratif (annulation/réformation des actes de puissance publique) limitée par ce qui appartient par nature à l'ordre judiciaire (la protection de la liberté individuelle, la propriété privée immobilière et l'état et la capacité des personnes); la compétence du législateur demeure pour les matières non-énumérée dans ces deux blocs (ex: responsabilité administrative) et même pour ces matières « réservées » au nom d'une bonne administration de la justice. On a d'autre part des textes législatifs (qui n'ont pas de cohérence entre eux). Enfin on a la jurisprudence.

 

2) Les solutions.

La jurisprudence a toujours été incertaine. Les discours doctrinaux ont donc cherché un critère unique. Pour Gaston Jèze c'était le SP le critère de compétence ("pierre angulaire du droit administratif"). Pour d'autres c'était les prérogatives de puissance publique (mais là encore ce n'est pas toujours vrai). On a fini par admettre qu'il n'y a pas de critères unique, mais plusieurs critères (SP, puissance publique, droit applicable, critère organique de la PP...).

 

III Les compétences résiduelles du juge judiciaire: les questions préalables

 

Définitions. La compétence résiduelle c'est celle qui fait exception à la compétence administrative (et non une matière qui n'est pas/plus considérée comme administrative). C'est le cas des compétences propres au juge judiciaire, mais c'est le cas aussi des questions préalables devant le JJ: une question litigieuse  posée devant un juge incompétent pour y répondre et dont la solution doit précéder celle du conflit principal. Mais à s'en tenir à cette définition, la question préalable serait synonyme de question préjudicielle.  Or, là où la question préjudicielle ne peut être tranchée que par la juridiction réellement compétente, la question préalable est résolue par le juge saisi! C'est ce qui marque leur différence. Ainsi est une compétence résiduelle du juge judiciaire la faculté qu'il a de résoudre lui-même un litige accessoire, qui relève normalement de la compétence du JA, avant le litige principal, c'est-à-dire la question préalable.

 

1) La jurisprudence antérieure.

a) Le principe. L'idée même de l'existence de questions préalables (au lieu de questions préjudicielles) n'avait rien d'évident au vu de la logique française de séparation des autorités administratives et judiciaires. La Jp a donc posé des règles, un certain compromis (TC « Septfonds » 16 juin 1923).

D'une part, leur interprétation ne concerne que les actes règlementaires (pour les actes individuels seule une question préjudicielle est possible: le JJ ne statue pas, il renvoie la question devant le JA et attend sa réponse) .

Par ailleurs, apprécier leur régularité, qu'ils soient ou non règlementaires, n'est jamais possible (question préjudicielle seulement aussi). L'idée à travers cette impossibilité d'apprécier la régularité d'un règlement c'est que le juge de l'action n'est pas celui de l'exception. 

Le TC avait admis des exceptions: le règlement portant une atteinte grave au droit de la propriété ou à la liberté individuelle, la pleinitude de compétence (actes individuels et règlementaires) pour le contentieux de la fiscalité indirecte, et enfin la plénitude pour le juge répressif (qui fut reprise par l'article L112-5 du Code Pénal en 1994, toujours en vigueur: « les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels, ou pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis »).

b) Les extensions de la Cour de cassation. Mais la Cour de cassation s'est affranchie de cette jurisprudence en se reconnaissant une plénitude de juridiction (question préalable donc) pour apprécier la régularité d'un acte au regard du droit communautaire en se fondant sur la primauté de ce dernier. Elle ne s'est pas arrêtée là: se fondant sur l'article 55 de la Constitution, elle a étendu cette solution pour tous les engagements internationaux. L'idée c'est que le contrôle de conventionnalité par voie d'exception n'est pas un contrôle de régularité, on ne fait qu'écarter l'application de la norme contraire (donc plénitude de compétence).

 

2) La jurisprudence récente.

Le TC est récemment intervenu là où était contestée devant le juge civil par voie d'exception la régularité d'un règlement au regard du droit de l'UE; il en a profité pour réaménager la JP (TC « SCEA du Chéneau » 17 octobre 2011).

a) Le rappel du principe. L'arrêt commence par se fonder sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires (qui n'a pas valeur constitutionnelle) là où en 1923 il se fondait sur la nature de l'acte attaqué. Se faisant il rappelle la compétence de principe du JA par voie d'action pour l'annulation ou la réformation des actes de l'Administration dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique (dépasse les simples règlements) ce qui n'est là qu'une reprise de la JP du CC (décision du 23 janvier 1987). Fort du rappel de ce noyau dur, le TC précise, comme en 1923, que les juridictions judiciaires doivent, si la contestation de ces actes est soulevée (voie d'exception), sursoir à statuer (= poser une question préjudicielle au JA).

b) Le règlement du conflit en cause. Puis, saisi du conflit où le TGI avait apprécié la validité d'un règlement par voie d'exception par rapport au droit de l'UE en se fondant à la fois sur le primauté du droit communautaire et sur l'article 55, le TC a infirmé ce dernier fondement issu de la Jp  extensive de la Cour de cassation. Selon lui, l'article 55 n'implique pas que le juge judiciaire puisse connaître de la légalité d'un acte administratif par rapport aux EI de la France: pas de différence entre exception d'illégalité et exception d'inconventionnalité. Cela étant il finira par trancher la question posée en reconnaissant, comme la Cour de cassation, la compétence du juge judiciaire sans qu'il soit besoin de poser une question préjudicielle pour apprécier à titre incident la conformité d'un AAU au droit de l'UE. La différence c'est que là où la Cour de cassation fondait cela sur la primauté du droit communautaire (ce qui n'expliquait pas en quoi on ne retenait que la plenitude de compétence par voie d'exception et pas par voie d'action...), le TC fonde cette solution sur le principe d'effectivité de ce droit (ce qui justifie le cantonnement à la voie d'exception: le juge ordinaire, juge de droit commun du droit de l'UE, doit assurer l'application la plus immédiate de ce droit en évitant tout détour procéduraux comme la question préjudicielle), et en filigrane sur l'exigence d'une bonne administration de la justice.

c) La reconnaissance d'une plénitude de juridiction en cas de jurisprudence établie. Mais l'intérêt de l'arrêt repose sur le fait que le TC va, avant même de statuer sur la question de la spécificité du droit de l'UE, réaménager la Jp Septfonds:

- le TC précise d'une part que le principe rappelé de la compétence du JA pour la légalité des actes administratifs ne s'applique que « en cas de contestation sérieuse ». Il faut donc comprendre que si la contestation devant le JJ n'est pas sérieuse, ce dernier n'aura pas besoin de poser une question préjudicielle: il peut lui même résoudre ce conflit (question préalable) puis statuer.

- d'autre part, que même en cas de contestation sérieuse il y ait fait exception lorsque la contestation peut manifestement être accueillie « au vu d'une jurisprudence établie ». Ainsi à la plénitude de compétence que le juge judiciaire puisait au visa de l'article 55 cède le pas une plénitude totale (et non uniquement en cas d'inconventionnalité) subordonnée à l'existence d'une Jp établie. Cet arrêt a eu la portée attendue en sens inverse: lorsque sont en cause des actes privés devant le JA, le CE se reconnaît compétent pour résoudre ce conflit (= question préalable) lorsqu'il y a « jurisprudence établie de la Cour de cassation » (CE 23 mars 2012). Ainsi « au dialogue des juridictions se substitue celui des jurisprudences ». Le renvoi préjudiciel devient inutile « lorsque se développe la connaissance des jurisprudences émanant des autres ordres de juridiction, la circulation des solutions et la loyauté avec laquelle chaque juge sait s'emparer, si besoin est, des modes de raisonnement et de contrôle de ses homologues » (Chronique AJDA de Mattias Guyomar et Xavier Domino).

 

 

IV Le Tribunal des conflits

 

A) La juridiction

 Il fut créé par la loi du 24 mai 1872. Il y a 4 représentants de chacun des deux ordres (« membres d'emprunt »: 3 élus pour 3 ans par les juridictions et 2 désignés par les 6 premiers élus) et le tribunal est présidé par le ministre de la Justice (qui tranche en cas de désaccord, ce qui fut le cas dans l'arrêt Blanco même si c'est très rare) même si dans les faits c'est le vice-président qui préside. Intervient toujours un "commissaire du Gouvernement" (le décret du 7 janvier 2009 sur le "rapporteur public" n'est relatif qu'aux juridictions administratives).

 

B) Le rôle d'arbitrage des conflits existants

 1) Les conflits positifs.

Ce sont des conflits entre Administration et juridiction judiciaire survenants lorsque le juge judiciaire s'estime compétent et que l'Administration conteste (ce n'est jamais la compétence du JA qui est contestée: l'office du TC était de protéger l'Administration et son droit à être jugé par le JA). La saisine du juge des conflits passe par 2 étapes: le préfet adresse au juge judiciaire (au procureur de la république) un déclinatoire de compétence (il "élève le conflit", ce qui n'est pas possible devant la Cour de cassation ou en matière criminelle ou encore pour les décisions définitives); s'il ne s'incline pas, le préfet prend un arrêté de conflit et le juge judiciaire doit sursoir à statuer tant que le juge des conflits, saisi par le ministère de la justice, ne s'est pas prononcé (le TC devant confirmer l'arrêté de conflit pour la compétence du JA ou l'annuler pour la compétence du JJ).

 

2) Les conflits négatifs.

C'est lorsque les 2 ordres se déclarent successivement incompétents. En théorie ce n'est pas possible (décret de 1960 infra) mais cela existe parfois en pratique. C'est alors au requérant de saisir le TC et si les conditions du conflit négatif sont réunies il annulera un jugement d'incompétence. Cela permet de protéger les intérêts des justiciables.

 

C) Les autres rôles du Tribunal Des conflits

 

1) Les jugements au fond (loi du 20 avril 1932).

L'affaire Rosay est à l'origine de cette loi (accident entre une voiture civile et militaire: il y a déni de justice car le passager civil ne pouvait obtenir réparation devant aucun des deux juges). Cette loi prévoit qu'après les 2 jugements définitifs constitutifs du déni de justice, l'intéressé peut saisir le TC dans les 2 mois pour trouver une solution en équité (et non une solution en droit car par définition elle n'existe pas ici).

 

2) Les procédures de renvoi (décret du 25 juillet 1960).

Ce sont des préventions de conflits.

- On aura d'une part le renvoi obligatoire destiné à éviter les conflits négatifs: la deuxième juridiction saisie se déclarant incompétente doit renvoyer directement au TC (qui dira si le renvoi est bien fondé c'est-à-dire que la 1ère juridiction était compétente, ou mal fondé si la 2ème juridiction aurait du se déclarer compétente) ;

- d'autre part le renvoi facultatif par les juridictions suprêmes lorsqu'elles ont à juger un litige qui soulève une « difficulté sérieuse de compétence ».

 

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