La Police administrative

Introduction) L'opposition police administrative/police judiciaire

Alors que la police administrative relève du droit administratif et de la juridiction administrative, la police judiciaire relève du droit privé (procédure pénale notamment) et de l'autorité judiciaire.

a) Critère simple. Le critère c'est que la police administrative a pour but de prévenir les atteintes à l'ordre public. C'est là la différence avec la police judiciaire qui n'est pas préventive mais répressive. On a donc un critère de distinction finaliste.

b) Critère pour opérations mixtes. Ce n'est pas toujours clair: la qualité de l'auteur n'est pas déterminante (un même auteur peut exercer à la fois les deux), et de surcroit il est fréquent que certaines mesures de polices aient à la fois des aspects préventifs et répressifs. Ainsi accessorium sequitur principale (l'accessoire suit le principal): si les mesures préventives sont majoritaires, il y a police administrative et inversement (TC « Société Le Profil » 1978).

 

I Les objectifs de la police administrative: le maintien de l'ordre public

Les mesures de police administrative, qui ont pour effet d'imposer des limitations aux libertés des individus, ne sont régulières que si elles sont prises en vue du maintien de l'ordre public.


A) La police générale: maintien de l'ordre public général


1) Les composantes traditionnelles de l'ordre public

Traditionnellement c'est « l'ordre matériel et extérieur » (Maurice Hauriou), c'est-à-dire: sécurité publique, tranquillité publique et salubrité publique. Cette définition est la marque du libéralisme du XIXème siècle: les mesures restreignant les libertés publiques sont des exceptions. Mais c'est une notion subjective et politique, variable dans le temps et l'espace. Le législateur doit concilier exercice des libertés et prévention des atteintes à l'ordre public, sans jamais définir ce dernier.


2) Le renouvellement de la notion d'ordre public dans la jurisprudence administrative.

D'une manière générale la JP a ajouté au moins 3 composantes.

a) Extension à un fait immoral portant atteinte à l'ordre public traditionnel. Cela renvoie à une JP souvent critiquée sur le cinéma: le maire peut interdire la projection d'un film susceptible « d'être, à raison du caractère immoral du dit film, et de circonstances locales, préjudiciable à l'ordre public » (CE « Société les films Lutetia » 18 déc. 1959). Le CG était très réticent à admettre cette solution. Est-ce un simple rattachement à l'ordre public matériel ou le véritable ajout de la moralité publique comme composante de l'ordre public? Le CE ne parle en aucune manière de la moralité publique érigée comme composante de l'OP (contrairement à la dignité humaine en 1995); donc il ne s'agit en vérité que d'une mesure immorale susceptible de troubler une des 3 composantes traditionnellesde l'OP. De toute façon une telle extension ne serait que partielle: sans circonstance locale, l'immoralité du film n'aurait pu suffire.

b) Extension au respect de la dignité de la personne humaine. Cela renvoie notamment à la JP selon laquelle même en l'absence de circonstances locales particulières on ne peut porter atteinte à la dignité de la personne humaine, en l'espèce par le spectacle de lancer de nain (CE « Commune de Morsang-sur-Orge » et « Ville d'Aix-en-Provence » 13 oct. 1995). La dignité de la personne humaine n'est pas une composante traditionnelle de l'ordre public. La CJCE est pourtant allée dans le même sens: la protection de la dignité humaine, PGD communautaire, peut justifier des restrictions (en l'espèce l'interdiction d'un jeu visant à faire semblant de tuer des cibles humaines avec un laser), dès lors que cette protection était consacrée à l'article 1er de la loi fondamentale Allemande et sans qu'il existe au niveau européen une conception commune des Etats membres à cet égard (CJCE « Omega » 14 oct. 2004). Cette notion a certes pu être évoquée plusieurs fois mais la particularité du lancer de nain tient au consentement de la victime: elle porte elle-même atteinte à sa propre dignité. La dignité humaine est ainsi érigée comme une conception objective ici. Pour certains auteurs, et c'était le cas du CG P. Frydman ici, « la moralité publique est la quatrième composante de la notion d'ordre public ». Mais face à l'incertitude et la dangerosité que cela comporte, on comprend que le CE ait préféré édicter que « le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public », sans aucune référence à la moralité. De surcroit, d'autres éléments mettaient en difficulté l'acceptation d'une telle solution: on n'a pas de réglementation au niveau national, pas de circonstances locales (l'atteinte est la même à Aix-en-Provence et Morsang-sur-Orge comme partout en France), l'interdiction est générale et absolue et il existait même une police spéciale du spectacle. La solution fut donc beaucoup critiquée, principalement sur le fait que la conception soit objective (si elle était subjective, le nain aurait le droit de choisir de porter atteinte à sa dignité). Mais il faut relativiser "Commune de Morsang-sur-Orge": il n'y a pas eu de suite à cet arrêt.

c) Extension à la protection des mineurs. Le maire peut user de son pouvoir de police en fonction de circonstances locales si les mesures étaient d'une part « justifiées par l'existence de risques particuliers dans les secteurs pour lesquels elles sont édictées », d'autre part « adaptées par leur contenu à l'objectif de protection prise en compte » (CE ordonnances de référé « Préfet de Loiret » 9 juillet 2001; « Ville d'Etampes » 27 juillet 2001). En l'espèce, dans "Loiret", un arrêté du maire avait interdit la circulation la nuit des mineurs de moins de 13 ans non-accompagnés; le préfet reprochait à l'arrêté de porter atteinte à l'autorité parentale car cela implique une mission de responsabilisation des parents. Le président, juge des référés, a validé les arrêtés dans ces deux arrêts alors même que la proportionnalité des mesures par rapport au but poursuivi n'avait rien d'évident. Plutôt qu'une extension à la protection des mineurs, on peut constater plus largement une mesure de police qui, alors qu'elle doit par définition générale, protège ici des intérêts particuliers. Le rattachement à l'OP est très indirect: il faut voir en quoi l'atteinte à des intérêts privés pourrait, si les mineurs étaient « mêlés, incités, ou accoutumés à de tels actes », porter atteinte à la sécurité publique. Ainsi, tout comme le lancer de nain, on impose aux individus des restrictions contre leurs propres libertés. Cette JP sera reprise à l'article 43 de la loi LOPPSI 2 du 14 mai 2011 (partiellement censurée par le CC), mais en donnant compétence au représentant de l'Etat dans le département (= préfet de département) ou au préfet de police pour Paris.


3) L'ordre public aujourd'hui: le débat sur la dissimulation du visage.

La loi du 11 octobre 2010 pose l'interdiction de la dissimulation du visage dans l'espace public. On porte ici atteinte à des libertés constitutionnellement garanties (liberté d'expression, et a fortiori de religion). Mais d'un autre côté la loi s'inscrit dans une politique sécuritaire, or la sécurité est une composante de l'OP, lui-même objectif à valeur constitutionnelle (CC 1993 « Maîtrise de l'immigration »). Mais selon le CE (étude du projet de loi rendue le 25 mars 2010), la sauvegarde de l'OP ne saurait justifier une telle interdiction car elle est générale et absolue, ce qui rend beaucoup plus difficile l'adéquation au but (Jp Benjamin, infra), et la loi s'exposerait ainsi à une censure constitutionnelle. La loi fut tout de même votée par le Parlement, puis le CC fut saisi (décision CC 7 octobre 2010). La loi ne parle pas d'OP (on va glisser de la notion d'espace public à celle d'OP), et le CC reste très prudent: certes il parle d'un ordre public permettant d'assurer les exigences minimales de la vie en société (fondement sur l'article 5 de la DDHC; vers une conception immatérielle de l'ordre public? Un ordre public sociétal où la société elle-même, par ses représentants, détermine l'OP?), mais reste très prudent: il semble distinguer la finalité de la loi d'un côté et l'OP de l'autre car il sait, comme l'a relevé le CE, que le maintien de l'OP doit remplir les conditions d'adéquation au but (ce qui n'est pas forcément le cas d'une interdiction absolue). La volonté du CC de valider la loi est encore plus flagrante lorsqu'il passe au contrôle stricto sensu de conciliation: il semble privilégier l'OP dans la mesure où, là où le juge administratif exerce un contrôle maximum, le CC se contente d'un contrôle ultra minimal de l'erreur manifeste. Cela dit, il semble rééquilibrer ces deux normes constitutionnelles par une réserve d'interprétation: l'interdiction ne s'applique pas dans les lieux de cultes ouverts au public (n'est-ce pas là priver la loi d'intérêt?), ce qui permet de se conformer relativement à l'avis du CE, ainsi que la Jp de la CEDH (mais n'empêche pas pour autant la loi d'entrer en vigueur..).

 

B) La police spéciale: maintien de l'ordre public spécial

Il n'y a ni définition, ni même liste précise.

a) Les objectifs inclus dans l'ordre public général. Ils ne concernent qu'un aspect déterminé de l'ordre public, on souhaite juste leur donner un régime particulier. Cela permet ainsi de déplacer le point d'équilibre quant aux mesures susceptibles d'êtres prises. Ex: La police générale en matière d'immeubles menaçant ruine reste limitée (on agit qu'en dernier ressort pour écarter le danger); la police spéciale des édifices menaçant ruine pourra agir de manière beaucoup plus approfondie.

b) Les objectifs différents de ceux de la police générale. On en trouve au niveau local mas aussi national. Ex: la police du cinéma.

 

 

II Le régime juridique des actes de police administrative

A) La règle d'adéquation au but

a) Contrôle de proportionnalité. « La liberté est la règle, la restriction de police l'exception » (Corneille). Doivent être prises toutes les mesures permettant la réalisation du but poursuivi (CE « Benjamin » 19 mai 1933). En cas de risque il y a obligation d'intervenir pour maintenir l'ordre; mais il n'y a jamais compétence entièrement liée: il faut apprécier le bilan coût/avantage, réaliser « le dosage méticuleux des sacrifices » (CG Teissier). Le but n'a pas à être atteint à n'importe quel prix, certaines mesures sont prohibées: c'est par exemple l'impossibilité de subordonner l'exercice d'une activité à une déclaration préalable/autorisation (ex: subordonner l'exercice de la profession de photographe à la délivrance d'une autorisation est attentatoire de manière disproportionnée à la LCI; CE Daudignac 1951). Ainsi le juge vérifie non seulement s'il existait dans les circonstances de l'espèce une menace de trouble à l'ordre public susceptible de justifier une mesure de police, mais encore si cette mesure était appropriée par sa nature et sa gravité à l'importance de la menace: c'est un contrôle maximum. Le Conseil Constitutionnel applique ce principe lorsqu'une loi restreint l'exercice d'une liberté publique mais son contrôle de proportionnalité semble plus souple.

b) Les interdictions générales et absolues. Elles ne sont pas nécessairement irrégulières (ex: Commune de Morsang-sur-Orge) mais elles faussent très largement l'idée d'une proportionnalité. Ainsi, si la règle d'adéquation au but impose d'édicter uniquement ce qui est indispensable, un maire aurait pu, au lieu d'interdire une conférence, « maintenir l'ordre en édictant les mesures qu'il lui appartenait de prendre » (espèce de l'arrêt Benjamin).

c) Évolution formelle du contrôle. Le contrôle semble tendre vers le standard international en la matière issu de la JP de la Cour constitutionnelle Allemande (CE 26 octobre 2011 « Association pour la promotion de l'image »): le CE a consacré « l'existence d'un triple test de proportionnalité: pour être légale, une mesure portant atteinte à une liberté doit être adaptée [pertinente par rapport au but recherché, but qui doit être la sauvegarde des composantes de l'OP], nécessaire [pas excéder le but poursuivi et ne peut être atteint autrement] et proportionnée [pas de disproportion avec le résultat recherché] » (chronique M. Guyomar, X. Domino). Cet alignement sur le droit comparé ne doit pas être surestimé: au delà des formes, la substance et l'intensité du contrôle de proportionnalité étaient déjà au niveau du standard européen. Par ailleurs l'affirmation de ce contrôle reste discrète dans la décision, d'autant que les 3 étapes semblent un peu se confondre.

 

B) Les autorités compétentes

Il y a compétence liée (CE « Doublet » 1959) ce qui explique l'absence de toute délégation possible.

1) En matière de police générale

Traditionnellement, seuls pouvaient intervenir Etat communes et département; depuis la loi du 13 aout 2004 s'ajoutent les Etablissements Publics de Coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (décident de leurs ressources) et la possibilité pour les maires de transférer des compétences de Police au Président de l'établissement.

a) Le niveau national: Premier Ministre en principe. Le PM n'a pas besoin d'habilitation législative; certains arrêts semblent rattacher ce pouvoir aux articles 21 et 37 de la Constitution; on s'accorde plus souvent à dire que le CE ne fait que reprendre au profit du PM la formule de l'arrêt Labonne (8 aout 1919), arrêtsqui continue de profiter au PM et qui n'a pas été remis en cause par les articles 34/37 de la Constitution. Par exception, on a les articles 13 et 16 de la Constitution pour le Président de la République.

b) Le niveau départemental: Le Préfet de département en principe. Le préfet a 4 compétences:

les mesures nécessitées par le maintien de la sécurité sur les routes nationales (1);

toute mesure de police donc le champ d'application excède le territoire communal (ex: interdiction d'arroser les pelouses en cas de sécheresse) (2);

compétence pour se substituer au maire, au président de l'EPCI ou au président du CG au nom de la CT s'ils ne prennent pas les mesures relevant de leur compétence après mise en demeure (survivance de la tutelle du préfet) (3);

compétence pour le maintien de la tranquillité publique dans les communes où a été instituée une police d'Etat: police nationale avec fonctionnaires de l'Etat (avant il s'agissait des communes de +10000 habitants, depuis une loi de 1995 il n'y a plus de seuil: ce sera les communes où la police d'Etat est nécessaire) (4).

Paris dispose d'un préfet de police ayant plus de pouvoirs (ex: stationnement, hygiène, environnement) et les exerçant au nom de la ville de Paris et non de l'Etat. Depuis le 2 mars 1982, le président du Conseil Général (CG) a des pouvoirs afférents à la gestion du domaine départemental (notamment circulation sur le domaine); c'est limité mais ce fut étendu par le transfert de routes nationales au département (loi 13 aout 2004).


c) Le niveau communal: le Maire en principe.

Il arrive au maire d'agir au nom de l'Etat, ce sera parfois le cas en matière de police (notamment pour assurer l'exécution des mesures de sûretés générales prescrites par le Gouvernement ou les préfets dans le cadre de leurs pouvoirs de police générale).

Au niveau communal, le maire exerce le pouvoir de police municipale comme un pouvoir propre sous contrôle préfectoral (et non en tant qu'exécutif du conseil municipal, et donc indépendamment de ce dernier). L'existence d'une police d'Etat (voir 4ème compétence du préfet supra) ne l'empêche pas de conserver certaines compétences (ex: trouble de voisinage) ni de créer à ses frais une police municipale (légalisées en 1987, règlementées en 1999). Reste enfin la possibilité depuis 2004 d'exercer des compétences conjointement entre président d'EPCI et maire.


2) En matière de police spéciale.

Il y a compétence d'attribution. On peut distinguer les autorités (ce qui ne recoupe pas entièrement la distinction des objectifs d'OP général ou non).

a) Autorités n'ayant pas de pouvoir de pouvoir de police générale. Ce sont des autorités de l'Etat (ex: Ministre de l'intérieur => police des étrangers) ou de toute autre personne publique (président d'université => maintien de l'ordre dans les locaux).

b) Autorités ayant le pouvoir de police générale. Elles sont compétentes soit dans les domaines relevant de leur compétence générale (ex: le maire pour les édifices menaçant ruine), soit dans les domaines n'en relevant pas (ex: le préfet assure la police des gares et aérodromes alors que le maintien de l'ordre relève du maire).


3) Les concours de police.

a) Police générale/Police générale. L'autorité de niveau inférieur ne peut empiéter sur les pouvoirs de l'autorité supérieure, mais peut compléter cette prescription en aggravant leur sévérité en fonction des circonstances locales qu'elles sont le mieux à même d'apprécier (CE « Néris-lès-Bains » 18 avril 1902; confirmé par Labonne 8 aout 1919). Ex: Le code de la route prévoit 50km/h, le maire peut baiser à 30 selon les circonstances locales.

b) Police générale/Police spéciale. Soit la loi prévoyant l'intervention d'une police spéciale interdit l'intervention de la police générale et il n'y a pas de problème (CE 26 octobre 2011 « Commune de Saint-Denis », le législateur a confié seulement au ministre chargé des communications électroniques, à l'ARCEP et à l'ANFR, le soin de déterminer les modalités d'implantation de stations radioélectriques et les mesures de protection du public qui s'y attachent; le maire d'une commune ne saurait, sous couvert de son pouvoir de police générale, adopter une réglementation visant à protéger le public contre les effets des ondes émises par les antennes), soit ce n'est pas le cas et s'applique alors la JP Néris-lès-bains: la mesure générale peut, si les circonstances le justifient, aggraver les mesures spéciales (ex: CE « Films Lutetia »).

c) Police spéciale/Police spéciale. Chaque police ayant sa procédure particulière, il n'est pas censé y avoir empiètement. 

Commentaires (2)

1. etudiantank (site web) 03/11/2013

Bonjour,

tu as tout à fait raison, une mise à jour et des compléments seraient nécessaires. Je ferai une MAJ de l'ensemble du cours l'été prochain :)

2. Dassad 25/08/2013

Bonjour,

Assez bonne fiche qui reprends les points essentiels. Peut-être aurait-il mieux valu faire remonter en I. la partie sur les autorités compétentes, et placer en II. B les débats qui continuent d'avoir lieu sur l'interdiction du voile intégral (la loi n'a-t-elle pas favorisé le trouble à l'ordre public qu'elle souhait prévenir ? cf. Evenements de Trappes juillet 2013) et les perspectives qu'ils ouvrent pour l'évolution de la conception de l'OP et de la police.

Merci en tout cas.

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