La responsabilité administrative

Généralités. Elle se distingue des responsabilités civiles et pénales, et on ne verra ici que la responsabilité extra-contractuelle. Dans un Etat de droit, la puissance publique ne peut agir sans être responsable en contrepartie de ses actes. C'est l'obligation qui pèse sur une personne de réparer le préjudice subi par une autre. Cela renvoie donc toujours à 4 conditions:

- la constatation d'un préjudice

- un fait générateur

- l'imputabilité du préjudice au fait générateur (c'est-à-dire un lien de causalité suffisamment direct par application de la théorie de la causalité adéquate, et qui suppose également de déterminer la personne responsable du dommage) qui révèle parfois l'imputabilité du préjudice à une cause étrangère exonération de Responsabilité (force majeure, faute de la victime, fait d'un tiers)

- l'évaluation du préjudice.

 

Introduction: L'évolution

 

I L'affirmation de la responsabilité administrative

 

a) 1790 – 1870: Irresponsabilité de droit de l'Etat, irresponsabilité de fait des Agents Publics. Une loi de 1790 avait posé le principe de l'irresponsabilité de l'Etat (les exceptions étant des régimes spéciaux; ex: en matière de travaux publics, ex: gestion du domaine privé car l'Etat agissait là en tant que personne privée). En contrepartie de cette irresponsabilité, les agents publics étaient censés être responsables devant l'ordre judiciaire. Mais il fallait pour cela une autorisation du Conseil d'Etat en tant que Conseil du Gouvernement (Art 75 Constitution de l'an VIII) qui en pratique était très rarement accordée; c'est la « garantie » des fonctionnaires. Après la chute de l'Empire, cette garantie a survécu en tant que loi ordinaire, avant d'être abrogée par le décret du Gouvernement de la Défense Nationale (19 septembre 1870). Le droit en la matière était donc appelé à évoluer.

b) La reconnaissance d'une responsabilité de l'Etat ni générale ni absolue. La responsabilité de l'Etat sera reconnue de manière restrictive (TC 8 février 1873 « Blanco »). Mais le TC précise ici que cette responsabilité a ses « règles spéciales », qu'elle relève de règles autonomes, qui ne sont pas celles du droit privé (ce qui justifie qu'il attribue la compétence à la juridiction administrative et non à l'ordre judiciaire: la compétence suit le fond). L'arrêt précise que cette responsabilité n'est « ni générale » (certaines activités bénéficiaient toujours d'une irresponsabilité totale) « ni absolue » (certaines fautes ne seront pas assez graves pour engager la responsabilité).

c) Reconnaissance de la responsabilité des agents publics (faute personnelle) et des conditions de la responsabilité de l'Etat (faute de service). On aurait pu déduire de la suppression de la « garantie » des fonctionnaires que les agents publics sont alors toujours responsables devant les juges judiciaires sans autorisation. Le juge des conflits a adopté une solution différente, eu égard à la jurisprudence Blanco (TC 30 juillet 1873 « Pelletier »): ce n'est qu'en cas de faute personnelle (« l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences » Edouard Laferrière CG en 1877), détachable des fonctions de l'agent, que celui-ci est poursuivi devant le juge judiciaire sur son propre patrimoine (et sans autorisation cette fois). A l'inverse, en cas de faute de service (le service est mis en cause, l'acte dommageable est impersonnel, il révèle un administrateur plus ou moins sujet à erreur) on aura mise en cause de la Responsabilité de l'Etat qui découle de l'arrêt Blanco devant le JA pour éviter, en vertu de la séparation des pouvoirs, que le juge judiciaire ait à connaître de la régularité de l'action administrative.

 

II L'extension de la responsabilité administrative

 

Malgré cette extension, il ne faut pas oublier que les cas d'application du droit administratif (compétence du JA) est de plus en plus réduite en la matière par la multiplication des cas où une compétence judiciaire vient déroger à la compétence administrative.

1) Elargissement de la responsabilité de la puissance publique.

Blanco et Pelletier ne parlaient que de l'Etat. On a étendu ce régime de responsabilité aux CT: d'abord à propos de la responsabilité contractuelle d'un département (TC « Terrier » 1903), ensuite s'agissant de la responsabilité délictuelle (TC « Feutry » 1908). Puis, contrairement à Blanco, la responsabilité est devenue de plus en plus générale car il y a moins d'irresponsabilité (ex: CE « Tomaso Grecco » 10 février 1905: abandon de l'irresponsabilité pour la police) et de plus en plus absolue car il y a moins de faute lourde exigée (ex: CE « Epoux V » 1992 abandonne l'exigence d'une faute lourde pour la responsabilité hospitalière). On note aussi l'apparition d'une responsabilité sans faute, puis récemment d'une troisième catégorie: la responsabilité de l'Etat du fait des lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux (CE « Gardedieu » 2007).


2) Fondements et limites de la responsabilité.

Pour certains c'est le principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques qui fonde la jurisprudence. Mais il est alors anormal, en responsabilité pour faute, que le service fonctionne pour certains et mal pour d'autres qui doivent supporter des risques inhérents aux activités d'IG: si on part de ce principe la notion de faute est dépassée, il faudrait tenir responsable l'administration des ruptures d'égalité devant les charges publiques pour des actes réguliers. L'idée en vérité c'est que ce principe, s'il explique la responsabilité administrative, explique aussi ses limites: il faut que les citoyens acceptent de supporter certains inconvénients, la rupture de l'égalité doit causer un préjudice anormal eu égard aux inconvénients normaux de toute vie en société. On voit d'autres limites, notamment la multiplication de la compétence judiciaire.


3) Vers une socialisation des risques?

L'expression vient du rapport public du CE de 2005. A cette évolution s'est ajouté d'autres systèmes d'indemnisation, là où les actions en responsabilité sont insuffisantes ou inadaptées, systèmes de fonds d'indemnisation mis en place au nom de la solidarité nationale (ex: victimes de dommages corporels suite à une infraction pénale, d'actes de terrorisme, de contamination par produits sanguins, de maladies dues à l'amiante). On crée donc des fonds, qui indemnisent les victimes et disposent d'une action récursoire contre le ou les responsables.


4) Les limites de la socialisation des risques.

a) Les limites financières. Le paradoxe, selon le rapport du CE, c'est que renforcer la sécurité entraine souvent une augmentation de la demande de prévention et de couverture. Hors très vite on se heurte à des difficultés financières, et en dernière instance au refus des individus de financer des risques dont ils ne sont pas toujours responsables ou qui ne les concernent pas. Il va donc de l'office du juge, et du législateur, de réaliser un dosage entre responsabilité et socialisation du risque.

b) Le détachement du recours au fonds d'indemnisation. On a eu des essais nucléaires pour développer l'arme atomique sans protéger les populations autour. Une loi du 5 janvier 2010 est intervenue, mais ne crée aucun fonds, seulement une procédure d'indemnisation: soit la victime/ayant-droits accepte la somme proposée, soit elle la refuse et pourra alors intenter une action juridictionnelle (= plupart des cas car la indemnités proposées sont faibles). On parle ici de « reconnaissance », mais on n'indique pas si on vise ou non une faute, une responsabilité de l'Etat.

c) Le maintien de la responsabilité pour faute. Le Rapport du CE de 2005 est très explicite: la faute n'est pas en voie de disparition, elle est au contraire de plus en plus invoquée et admise avec ses potentialités de réparation majorée voire intégrale. On demande en effet de plus en plus de réparation de dommages individuels au détriment de la responsabilité sans faute. Ces demandes sont corroborées par le recul de la faute lourde, qui marque une banalisation de la faute du service public. Enfin, certes la mise en place de fonds d'indemnisation participe à la socialisation des risques, mais les actions récursoires mises à disposition de ces fonds sont fondées sur la responsabilité pour faute.


Première partie) La responsabilité pour faute (Principe)

 

I L'imputabilité de la faute

 

1) La faute de service.

La faute de service est la faute non-détachable de l'exercice des fonctions de l'agent.

La faute peut résulter d'un acte juridique, et alors toute irrégularité est fautive mais ne génère pas pour autant un préjudice indemnisable systématiquement: d'une part il faudra parfois une faute lourde, d'autre part certaines fautes sont justifiées comme le vice de procédure (ex: l'avis obligatoire n'a pas été respecté, mais l'avis n'avait pas à être suivi) et n'engagent donc aucune responsabilité.

La faute peut aussi résulter d'un agissement, et alors on distingue: si l'agent peut être isolé, il est fautif s'il ne s'est pas comporté comme il le devait; s'il l'on ne peut déterminer un agent en cause, la faute apparaît anonyme; on parle de faute « du » service, c'est-à-dire commise non pas par un agent mais par l'Administration dans son ensemble (ex: CE 2004 « Botelia » pour de l'amiante; CE 22 octobre 2010 « Mme Bleitrach » pour la faute, non-retenue, de l'Etat).

 

2) La faute personnelle.

Dans cette hypothèse il n'y a pas (sauf théories du cumul, infra) engagement de la responsabilité publique. Elle est difficilement retenue. (et donc la responsabilité administrative est facilement engagée) Ex: Même une faute pénale peut ne pas être une faute personnelle (TC « Thépaz » 1935).

 

II La gravité de la faute de service

Abandon progressif de la graduation de la faute? Autrefois il y a avait faute simple, lourde, ou d'une exceptionnelle gravité, mais la troisième fut abandonnée. La faute lourde a permis de mettre fin à l'irresponsabilité de l'Etat (ex: Tomaso Grecco, on abandonne l'irresponsabilité dans un domaine mais on exige une faute lourde). Mais avec le développement de la responsabilité administrative, elle fut critiquée car exagérément favorable à l'administration. En effet dans le contexte politique des années 1990, la justification tendant à la difficulté de l'activité en cause n'a plus suffi. Ce fut une époque où prévalait la transparence de l'Administration, l'Administration au service du public, ce qui s'illustre par deux circulaires: la Charte Marianne (1995) et le référentiel Marianne (1998). Ainsi là où la faute lourde était le principe et la faute simple l'exception, le droit positif s'est inversé.

 

1) Recul de la faute lourde.

On peut noter des exemples.

a) Exemple du Service Public Hospitalier. En matière hospitalière on distinguait autrefois les affaires relatives à l'organisation et au fonctionnement des services (faute simple) et l'activité médicale proprement dite (faute lourde exigée). Désormais il n'y a jamais faute lourde exigée (« M. et Mme V » 10 avril 1992).

b) Exemple du Service Pénitentiaire. M. Chabba, en détention provisoire, se plaint violemment au milieu de la nuit d'une détention arbitraire; les agents publics pénitenciers refusent de vérifier le bien-fondé de ses allégations et lui disent de se calmer. Chabba se pend dans sa cellule. Alors que la dissidence entre CAA et CE a porté sur l'existence d'un lien de causalité entre faute et dommage, le CE, en retenant le lien de causalité et donc le droit à réparation, ne parle pas de « faute lourde » qui était jusqu'alors exigée (« CE « Mme Chabba » 23 mai 2003). C'est donc un revirement.

c) Exemple du Service Public Fiscal. Il fallait en la matière une faute lourde. Puis la Jp l'a limitée au cas où le fisc se heurte à des difficultés particulières (CE « Bourgeois » 1990). Cela étant, alors qu'on tendait vers l'abandon de la faute lourde, un arrêt Commune d'Arcueil (1997) a réduit la portée de la Jp Bourgeois (retour à la faute lourde). Puis on a eu une récente décision (CE « M Christian Krupa » 21 mars 2011). En l'espèce Krupa s'est vu infligée une pénalité financière par l'administration fiscale qui a été déclarée irrégulière par le CE; il a obtenu obligation de remboursement par la CAA de renvoi. Ne s'estimant pas indemnisé totalement de son préjudice, il engage la responsabilité de la puissance publique. Alors que l'existence de la faute ne posait pas de problème, ici la question de sa gravité s'est posée; au final la faute lourde est définitivement abandonnée en la matière. Le revirement apparaît d'autant plus marqué que le CE, s'il prévoit beaucoup de causes d'exonérations possible, n'excuse pas la faute en l'espèce (alors qu'il préfère souvent opérer des revirements dans des arrêts de rejet). Cela dit, l'ambivalence de la décision, caractéristique de tout revirement de JP, est bien présente, et montre à quel point la Jp Blanco (Responsabilité non-absolue), qui apparaît ici encore diminuée, n'est pas totalement remise en cause. En effet même si la faute simple est consacrée, le CE penche ici pour la théorie de la causalité adéquate (cause directe et certaine) et non de l'équivalence des conditions. Par ailleurs la présomption de responsabilité (où l'administré n'a pas à prouver la faute) est écartée en la matière. Enfin, certes il est fait droit à la demande, mais en l'espèce le lien de causalité n'étant pas établi pour le dommage matériel, seule est acceptée la réparation du préjudice moral, réparation qui est assurément dérisoire, pour ne pas dire symbolique.

 

2) Exigence maintenue d'une faute lourde.

a) Exemple des activités de contrôle et de tutelle: rejet de la disparition? On a pu penser vers les années 2000 que la faute lourde allait disparaître. Cela fut le cas dans une affaire à propos de la faute lourde en matière de contrôle de légalité effectué par le préfet. Un arrêt « Commune de Saint Florent » de la CAA de Marseille (1999) avait admis une faute d'un préfet n'ayant pas déféré au TA 9 délibérations successives d'un syndicat intercommunal manifestement entachées d'incompétences et ayant des conséquences financières graves pour les communes (elle ne parle pas de « faute lourde »). Le Conseil d'Etat a estimé qu'il y avait faute lourde du préfet, ce qui affiche une volonté de ne pas faire disparaître cette notion (CE « Commune de Saint-Florent » 6 octobre 2000). Finalement elle demeure dans beaucoup d'activité. Mais la plupart du temps l'exigence varie selon les circonstances. C'était le cas en administration fiscale avant "Krupa", c'est le cas encore dans beaucoup d'activités aujourd'hui.

b) Exemple du Service Public de la Justice. Une loi du 5 juillet 1972 a posé cette exigence de faute lourde pour engager la responsabilité de l'Etat pour le fonctionnement défectueux du service de la justice judiciaire. Tout en reconnaissant que la loi ne s'applique qu'aux juridictions judiciaires, le CE a étendu cette responsabilité pour faute lourde (là où il y avait irresponsabilité) pour l'exercice de la juridiction administrative sauf pour les décisions définitives mettant en cause le contenu même de la décision (CE « Darmont » 29 décembre 1978).

Il est fait exception à cette JP Darmont s'opposant à la mise en cause du contenu même d'une décision juridictionnelle, en cas de décision violant manifestement le droit communautaire, « conférant des droits aux particuliers » précise le CE (CE « M. Gestas » 18 juin 2008). Cette dérogation était annoncée par la JP de la CJCE qui condamne l'irresponsabilité dans cette hypothèse (CJCE « Köbler c/ Autriche » 2003).

En dehors de cette jurisprudence, dans l'arrêt Gestas, le CE n'était pas saisi que d'une faute lourde violant manifestement le droit communautaire mais aussi d'une faute simple de lenteur excessive de procédure, faute pour laquelle le requérant a obtenu réparation de son préjudice en application d'une jurisprudence constante où la faute lourde n'est pas nécessaire pour engager la responsabilité de l'Etat en la matière (CE 28 juin 2002, Ministre de la Justice c/ Magiera).

Dans tous les cas, seule la responsabilité de l'Etat pouvait être engagée pour réparer les dommages résultant de la fonction juridictionnelle assurée par les juridictions administratives car « la justice est rendue de façon indivisible au nom de l'Etat » (CE « Mme Popin » 27 février 2004, en l'espèce impossible pour une université).

c) Exemple du Service Public de la Police. Il y avait traditionnellement irresponsabilité, même après 1873 cela restait un cas où la responsabilité publique n'était pas générale (Blanco). Puis en 1905, Romieu (CG) a proposé de mettre fin à l'irresponsabilité, moyennant exigence d'une faute faute lourde (CE « Tomaso Grecco » 10 février 1905). On distinguait ensuite les activités dans des conditions particulièrement difficiles (faute lourde) des autres activités (faute simple), ce qui revenait auparavant à distinguer les activités de terrain (faute lourde) et les mesures juridiques (faute simple, mais où la faute lourde a pu quand même être exigée). Cela dit cette distinction tend à disparaître, et la faute lourde avec: sur le terrain comme en bureaucratie, beaucoup s'accordent à dire que l'exigence de faute lourde a disparu. Cela reste assez incertain, on préfère ainsi s'accorder à dire que la JP procède au cas par cas, et qu'il existe peut-être, eu égard à certaines difficultés, une survivance de la faute lourde en la matière.

 

III La répartition de la responsabilité entre l'administration et ses agents

 

Si la logique Pelletier demeure, on a une tendance au développement de la responsabilité administrative au détriment de la responsabilité personnelle, qui s'illustre certes par la difficulté à admettre la faute personnelle mais aussi par ce qu'on appelle les théories du cumul.

 

A) Le régime du cumul (protéger les victimes)

 

1) La théorie du cumul des fautes.

A la lecture de Pelletier, les fautes étaient exclusives. Puis on a admis la possibilité de se prévaloir d'une faute personnelle pour agir contre l'administration; c'est le cumul des fautes. Ainsi si plusieurs fautes sont à l'origine d'un même dommage, la victime peut soit agir contre l'administration (devant le JA pour sa faute de service), soit contre le fonctionnaire (devant le JJ pour sa faute personnelle), pour obtenir réparation (CE « Anguet » 3 février 1911). On parle alors de partage de responsabilité. Espèce emblématique: deux agents de la Poste ferment avant l'heure (faute de service) et cassent la jambe d'un client qui ne voulait pas sortir (faute personnelle). L'arrêt Delville précisera que l'Administration peut intenter une seule action devant un juge et demander la réparation de l'intégralité du préjudice subi à l'administration ou à l'agent public (voir infra actions récursoires).

 

2) La théorie du cumul des responsabilités.

Ici on a toujours le choix de son action, mais les mêmes faits sont constitutifs à la fois d'une faute de service et d'une faute personnelle (CE « Epoux Lemonnier » 26 juillet 1918). Encore une fois l'espèce est assez explicative: un maire avait laissé la mise en place d'un stand de tir sur des cibles flottantes sur une rivière où il y avait une promenade de l'autre côté (en faisant cela le maire a commis une faute à la fois personnelle et de service). Le CE a admis, malgré le fait qu'il y ait déjà eu réparation du dommage par la condamnation du maire devant le juge judiciaire, que la Commune puisse elle aussi être condamnée à réparer le dommage devant le JA. On cherchait à éviter que la mise en cause possible de l'agent fasse échapper l'administration à sa responsabilité propre. Ici on peut choisir d'attaquer l'Administration car « le service a conditionné l'accomplissement de la faute », « La faute se détache peut-être du service [donc faute personnelle], mais le service ne se détache pas de la faute [donc possible réparation devant le JA] » (CG Léon Blum). Il n'y a donc pas partage mais cumul des responsabilités (qui ne signifie pas cumul des indemnités...). L'appréciation du rattachement au service est souple: alors qu'il fallait à l'époque une faute personnelle dans le service, il suffit aujourd'hui d'une faute personnelle commise hors du service mais « non-dépourvue de tout lien avec le service » (CE « Mimeur » 1949, pour un dommage causé par une voiture de fonction durant un usage personnel).

 

Bilan: Suite à cette évolution, il y a responsabilité de l'administration pour faute dans 4 cas: faute de service de l'agent (Pelletier), faute de service cumulée avec faute personnelle (Anguet), faute personnelle commise dans le service ou à l'occasion du service (Lemonnier), faute personnelle hors du service mais non dépourvue de tout lien avec le service (Mimeur). Mais cette jurisprudence, destinée à protéger les victimes contre l'insolvabilité éventuelle des agents publics, a en fait conduit à une véritable irresponsabilité des fonctionnaires pour leurs fautes, même personnelles (on demandait la réparation du préjudice le plus souvent à l'administration et non à l'agent). D'où l'émergence des actions récursoires.

 

B) Les actions récursoires (protéger l'administration contre les agents publics)

 

1) Principe.

Au départ elles apparaissaient impossibles: on avait juste un mécanisme de subrogation empêchant à la victime d'exercer une double action pour obtenir double indemnité. Puis, au vu de l'irresponsabilité des agents en pratique, on a admis des actions récursoires pour redonner aux fonctionnaires publics le sentiment de leur responsabilité sans pour autant priver la victime des avantages des théories du cumul. Ainsi, tout en précisant la jp Anguet en affirmant qu'en cas de cumul des fautes la victime pourrait demander la réparation intégrale de son préjudice devant un seul juge, un arrêt a admis l'action récursoire de l'agent (condamné à réparer l'intégralité du préjudice) contre l'administration dans le cas où une des théories de cumul (des fautes en l'espèce) peut s'appliquer (CE « Delville » 28 juillet 1951). Inversement, a été admise, et c'est là l'hypothèse la plus courante, l'action récursoire de l'administration (condamnée à réparer l'intégralité du préjudice) contre son agent (ayant commis une faute personnelle, cumul de responsabilités en l'espèce) car en quelque sorte l'Administration subit elle aussi le préjudice causé par la faute de son agent en indemnisant la victime et a donc droit à réparation de ce dommage matériel (CE « Laruelle » 28 juillet 1951).

Le juge compétent est le juge administratif , même pour une faute personnelle (arrêt Delville). Si c'était évident dans l'hypothèse où c'est une action de l'agent car on met en cause la faute de service de l'Administration (Delville), cela l'était moins pour l'action de l'Administration où le JA va se prononcer sur une responsabilité personnelle de l'agent (Laurelle) car le JA va alors connaître d'une faute personnelle (qui relève en principe du juge judiciaire). Comme dans l'arrêt Blanco, ici la compétence suit le fond.... Le JA devra évaluer la contribution finale des parties (ce qui sera moins compliqué pour le cumul des fautes que pour le cumul des responsabilités où le seul tort de l'Administration c'est d'avoir permis la faute personnelle), jusqu'à faire peser entièrement la réparation sur l'un des deux si sa faute est la cause exclusive du dommage; la victime elle, n'a pas à s'intéresser à cela.

 

2) Exemple: CE « Papon » 12 avril 2002.

[Cet exemple que j'ai choisi n'est rien de plus qu'une explication personnelle d'un arrêt que vous avez dans votre fiche de TD. Il vous suffit de le lire]

a) La majeure. Le Conseil d'Etat rappelle avant tout les règles de droit en distinguant 3 cas:

- soit l'agent a été condamné civilement pour un dommage causé exclusivement par une faute de service (c'est là une hypothèse surprenante car la logique de l'arrêt Pelletier veut que l'agent ne réponde civilement que de sa faute personnelle) et l'administration doit alors couvrir intégralement les condamnations.

- Soit le dommage provient exclusivement d'une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions de l'agent et qu'il n'y a aucun remboursement possible (mais s'il y a un lien avec le service on retombe quand même dans l'hypothèse du cumul des responsabilités, et la victime aurait pu demander réparation à l'Administration).

- Soit il y a cumul entre une faute personnelle et une faute de service distinctes, et on rappelle alors la Jp Delville selon laquelle la victime peut demander réparation de l'intégralité du préjudice causé par les 2 fautes à l'agent ou à l'administration (en l'espèce à l'agent devant la Cour d'assises); dans cette hypothèse, l'arrêt précise que l'Administration ne couvre l'agent que pour la part imputable à sa faute.


b) La mineure. En l'espèce M. Papon est condamné par une cour d'assises pour avoir participé à des déportations sous le régime de Vichy; estimant que l'Administration est également responsable, il intente une action récursoire à l'encontre de cette dernière (Delville). Contrairement à ce qu'affirme Papon, le CE confirme, comme la Cour d'assises, l'existence d'une faute personnelle (l'arrêt précise ici que le JA n'est pas tenu de la décision de la Cour d'assises). A l'inverse contrairement à ce qu'affirme le Ministre de l'intérieur, il y a faute de service (anonyme en l'espèce) car l'agissement de l'Administration a permis et facilité les opérations qui ont été le prélude de la déportation (l'arrêt précise ici que cette faute a été effectuée « indépendamment de l'action de M. Papon », car si la faute résulte des manoeuvres de l'agent l'action récursoire ne serait pas recevable, pas plus que ne le serait celle de l'administration contre l'agent dont elle a provoqué la faute personnelle).

c) Conclusion: le CE condamne l'Administration a prendre à sa charge la moitié du montant des condamnations prononcées par la Cour d'assises. Si la décision figure dans les grands arrêts c'est surtout pour l'espèce particulière: le CE reconnaît la responsabilité de l'Etat pour les faits commis durant le régime de Vichy.

Mais alors qu'il a rappelé, comme dans Papon, que l'ordonnance de 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine n'a pas avoir pour effet de créer un régime d'irresponsabilité de la puissance publique pour ces faits, il précise que toutes les mesures prises postérieurement par les pouvoirs publics doivent être regardés comme ayant permis l'indemnisation des préjudices aussi bien matériels (financier) que moraux (reconnaissance) des victimes (CE avis contentieux 16 février 2009). Dès lors les demandes d'indemnités ne devraient plus être fondées après 2009; le CE cherche-t-il à la fois à être défenseur de la mémoire collective dans ces écrits mais protecteur des deniers publics dans ses conclusions?



Deuxième Partie) La responsabilité sans faute (Exception)

 

Conditions. Ici ce n'est pas le fait générateur mais le préjudice qui sera anormal. Positivement il y a 2 conditions (qu'on réunit sous le qualificatif de préjudice anormal):

- un préjudice spécial (particulier à un individu ou groupe limité)

- un préjudice suffisamment grave.

Négativement il y en a 2 autres:

- il ne doit pas s'analyser comme la réalisation d'un aléa normalement assumé par la victime

- la réparation ne doit pas avoir été exclue par le législateur (ce qui semble plus souple aujourd'hui; voir infra Jp Ax'ion).

On distingue souvent 2 types de responsabilités sans faute, mais la seconde est exceptionnelle.

 

I La Responsabilité pour risque

 

A) Les dommages subis par des collaborateurs du service public

La première admission de responsabilité sans faute est celle pour risque professionnel (CE « Cames » 21 juin 1895). Cela ne concernait que les collaborateurs permanents. Exception: les fonctionnaires civils et militaires relevaient déjà à l'époque de régimes forfaitaires d'indemnisation. Ainsi l'intervention du législateur a rendu l'application de cette Jp marginale. Mais cela a permis le développement d'autres responsabilités fondées sur le risque (infra) et en particulier celle des dommages subis par les « collaborateurs occasionnels du SP » (CE « Commune de Saint-Priest-La-Plaine » 22 novembre 1946), ce qui renvoie en pratique aux SP de lutte contre l'incendie, de secours aux accidentés, d'organisation des réjouissances publiques (ce qui était le cas en l'espèce: feu d'artifice bénévole) même si ce n'est pas exhaustif (à commencer par le fait que ce n'est pas forcément bénévole). En tout état cause, pour qu'il y ait indemnisation il faut d'une part une participation au SP (le simple usager d'un SP n'est pas collaborateur occasionnel), d'autre part une participation agréée par une autorité publique (en 1946 c'était le maire, mais aujourd'hui c'est élastique: cela peut être implicite, voire inexistant s'il y a urgence), enfin la collaboration doit être justifiée (il faut être courageux mais pas téméraire).

 

B) Les dommages procédant d'un risque exceptionnel

1) Les dommages procédant de choses/activités dangereuses.

a) Choses dangereuses. On a admis la responsabilité pour risque de voisinage (CE « Regnault-Desroziers » 28 mars 1919) pour l'explosion d'un dépôt de munition (le fort de la Courneuve), ce qui fut étendu à d'autres choses dangereuses (de l'idée de voisinage on passe à l'idée de chose). S'ouvrait alors un second volet de responsabilité pour risque à côté de la jurisprudence Cames. Ex: On peut en noter depuis 1995 une responsabilité sans faute des centres de transfusions sanguines à raison des produits qu'ils fournissent. On a plus généralement aujourd'hui une responsabilité pour « défaillance des produits et appareils de santé » (CE Marzouk 2003).

b) Activités/situations dangereuses. La jp sur les choses dangereuses sera étendue à certaines activités.

- Extension aux activités de rééducation/réinsertion sociales. Par exemple: dommages causés par des détenus en permission de sortie, semi-liberté ou liberté conditionnelle, par les malades d'établissements psychiatriques en sortie temporaire, ou encore, jurisprudence emblématique, par les mineurs délinquants placés en institution publique (CE « Thouzellier » 3 février 1956). Dans la même logique, la loi pénitentiaire de 2009 admet que l'Etat, même sans faute, est tenu de réparer le dommage résultant du décès d'un détenu causé par des violences commises par un autre détenu (même logique que Chabba qui se contente d'une faute simple). Cette idée de responsabilité du fait d'activités dangereuses, qu'on appelle parfois jurisprudence Thouzelier (premier arrêt reconnaissant la responsabilité pour activité dangereuse), a subi diverses extensions.

- Extension aux litiges d'ordre médical. On a une jurisprudence créant une responsabilité pour certains actes de diagnostic ou thérapeutiques comportant des risques (CE « Bianchi » 1993) mais qui est restée restrictive. C'est pourquoi la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades crée un fonds d'indemnisation et une procédure spécifique: désormais la responsabilité pour aléa thérapeutique relève de la solidarité nationale.

 

2) Les dommages procédant d'un risque autorité (= fait d'autrui dont on a la garde permanente).

C'est une jurisprudence spécifique à la garde d'un mineur, que l'on peut aisément associer aux activités dangereuses. En effet on a là un régime de responsabilité pour risque inspiré de la responsabilité civile du fait d'autrui (AP de la Cour de cass. « Blieck » 29 mai 1991) lorsque le gardien n'est pas une personne privée mais une PP.

Ainsi lorsqu'un mineur est placé sous assistance éducative prise par le juge des enfants, la responsabilité d'organiser, de diriger et de contrôler sa vie est transférée à la personne recevant la garde; l'Etat est responsable des dommages qu'il cause en raison des pouvoirs dont ce dernier se trouve investi lorsque le mineur a été confié à un service ou établissement qui relève de son autorité (CE « GIE Axa Courtage » 11 février 2005).

On retrouve la même solution mot pour mot étendue aux mineurs délinquants: responsabilité de l'association qui en a la garde des dommages qu'ils causent à des tiers sans faute (CE « MAIF » 1er février 2006); mais l'arrêt précise que cela ne fait pas obstacle à ce que soit recherchée parallèlement la responsabilité de l'Etat à raison du risque créé par la mise en oeuvre d'une des mesures de liberté surveillée prévue par l'ordonnance de 1945 (et en combinant ainsi les jp GIE Axe courtage et Thouzellier, l'arrêt s'oppose aux CCL du CG pour qui cette responsabilité devait se substituer à celle de l'Etat, sauf si le gardien s'avérait insolvable). Ce cumul de responsabilité présente plusieurs inconvénients dans la mesure où, l'Etat étant plus solvable, c'est la Jp Thouzellier qui sera la plus invoquée; Jp pour risques exceptionnels qui ne se justifie plus forcément et qui, si on prend en compte le fait que le gardien du mineur délinquant reçoit une rémunération de l'Etat comprenant le cout des cotisations d'assurances pour les dommages causés, revient à faire payer l'Etat deux fois.

En tout état de cause, cette Responsabilité vaut aussi lorsqu'une personne accepte de prendre en charge un mineur même en l'absence de décision juridictionnelle (CE 26 mai 2008 « Département des Côtes d'Armor »).

De la même manière que la Cour de cassation le fait pour le fait d'autrui, le CE a reconnu l'indifférence de toute notion de surveillance effective ou de garde au sens matériel du terme (CE 17 décembre 2008 « Ministre de la Justice contre Lauze »).L'arrêt rappelle également, comme cela se déduisait à contrario de « Axa courtage », que la mise en oeuvre de cette responsabilité n'est pas subordonnée à l'existence d'un préjudice anormal et spécial (d'où le rapprochement avec la responsabilité civiliste).

 

3) Les dommages du fait des attroupements et rassemblements.

On a également une responsabilité du fait des attroupements et rassemblements, qui a d'abord pesée sur les communes (loi de 1914), puis sur l'Etat (loi de 1983) et ce devant le JA (loi de 1986); il faut un fait dommageable à caractère collectif et des actes de violences constitutifs de crimes ou de délits.

 

II La Responsabilité pour rupture directe de l'égalité devant les charges publiques

 

A) Responsabilité du fait des lois et des traités

a) Fait des lois. On admet ici la responsabilité de l'Etat lorsqu'une loi a pour conséquence de causer spécialement à un administré un dommage grave excédant la charge que doit supporter un citoyen au nom de l'IG (CE « SA des produits laitiers La Fleurette » 14 janvier 1938), ce qui renvoie aux conditions de la responsabilité sans faute. Cette Jp était autrefois très restrictive: on voit qu'on a les exigences du préjudices, mais aussi une condition tendant à la volonté du législateur de ne pas avoir voulu faire supporter ce poids aux individus (et le CE en déduisait presque que le silence de la loi signifiait l'exclusion de cette responsabilité). Mais cette condition a été assouplie: si les trois premières conditions sont remplies (La Fleurette), « le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer » (CE « Coopérative agricole Ax'ion » 2 novembre 2005).

b) Fait des conventions internationales. Ces principes, valables pour les lois, furent étendus aux conventions internationales (CE « Compagnie générale d'énergie radio électrique » 30 mars1966): il faudra donc que la convention ou la loi n'excluent pas l'indemnisation, et qu'on ait un préjudice particulièrement grave et spécial (ce qui n'était pas le cas en l'espèce: beaucoup de ressortissants français étaient affectés). L'admission est donc encore plus exceptionnelle: une application en 1976, une en 1984 et une en 2011 seulement.

 

B) Responsabilité du fait des agissements non-fautifs de l'Administration

1) Actes individuels.

Ce fut tout d'abord le cas du refus de prêter le concours de la force publique pour l'exécution d'une décision judiciaire (CE « Couitéas » 30 novembre 1923). En l'espèce le propriétaire d'un terrain obtient par jugement l'expulsion de 8000 personnes installées dessus. Le concours de la force publique lui est refusé eu égard aux troubles graves engendrés par l'opération. Le CE confirme l'existence d'un « danger pour l'ordre et la sécurité » (et donc le fait que le refus n'est pas fautif). Mais le CE admet tout de même que le préjudice en résultant « ne saurait, s'il excède une certaine durée, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé ». Ainsi au bout d'un certain temps, l'administration est responsable (c'est la condition pour que le préjudice soit assez grave, en plus du fait qu'il soit spécial). Si le refus est injustifié il y a faute, et on passe alors sur le terrain pour faute. La Jp est restée isolée, on n'a admis que tardivement cette responsabilité du fait d'actes réguliers (qu'ils soient règlementaires ou non). On a aujourd'hui une jurisprudence reprenant Couitéas qui s'est développée sur les actes non-règlementaires de police (la Jp admet la non-intervention, mais moyennant indemnisation).

 

2) Actes règlementaires.

C'est une extension de la Jp sur les actes individuels, dès lors qu'on a, là encore, préjudice anormal et spécial. Ex: le maire coupe régulièrement un chemin en deux, un marchand de souvenirs intente un recours parce qu'il perd en chiffre d'affaire, le recours est admis (CE « Commune de Gavarnie » 1963). Plus récemment, l'Etat fut obligé d'établir des aménagements pour handicapés. L'étalement dans le temps qui en résulte (le décret d'application prévoit 2015) n'est pas fautif selon le CE, mais « ne saurait, s'il revêt un caractère grave et spécial, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressée » (CE « Mme Bleitrach » 22 octobre 2010).

 

Conclusion: Réflexion entre responsabilité pour faute et indemnisation du préjudice. L'admission d'une responsabilité aussi sévère se justifie par les spécificités de l'action publique (risque, normes...). Le but de cette consécration renvoie aux principes de l'état de Droit: il faut protéger les administrés en facilitant la réparation de leurs préjudices (juste à prouver un dommage réparable et un lien de causalité entre le fait générateur non fautif et le dommage). Mais les principes de l'Etat de droit ne doivent pas entraver le développement de l'action publique (si l'Administration doit toujours payer, elle ne voudra plus agir), ce qui justifie le compromis qu'opère cette Responsabilité par l'exigence d'un préjudice anormal (grave + spécial) et par l'existence d'une socialisation des risques (à supposer que celles-ci ne conduit pas à dé-responsabiliser l'Administration dans la mesure où la victime n'est pas indemnisée sur les deniers publics...).

 

 

Troisième partie) La responsabilité du fait des lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux de la France (sui generis)

 

1) Le problème.

On a admis l'application de la Jp Nicolo aux directives (CE « Rothmans et Phillip Morris » 1992).  Puis, des fabricants de tabac se plaignaient d'un prix de vente trop bas fixé par arrêté pris en vertu d'un décret d'application d'une loi qu'ils estiment contraire à une directive et demandent réparation du manque à gagner (CE« Société Arisona Tomaco Products et SA Phillip Morris France » 28 février 1992). Se posait la question d'une Responsabilité de l'Etat du fait de la transposition défectueuse d'une directive, qui allait de soi du point de vue des institutions communautaires (CJCE « Francovich » 1991) mais pas en droit français: s'agissant de la responsabilité sans faute (extension de La Fleurette) ses conditions sont inadaptées; s'agissant de la responsabilité pour faute (invoquée en l'espèce par les requérants) du législateur, elle n'a jamais été admise. Le CE s'est retrouvé coincé entre ces droits contradictoires, mais a contourné le problème: après avoir écarté la loi, le CE estime que le règlement pris pour son application (décret) est dépourvu de base légale, et est le fait général du préjudice. C'est le PR qui engage la responsabilité publique pour faute, le débat sur le législateur est éludé. Mais la question ne pouvait pas toujours être esquivée: QUID en l'absence d'un règlement (faisant « écran »), lorsque la loi cause directement un préjudice? Le CE a finalement posé une solution.

 

2) La solution.

Désormais se distingue de la responsabilité admise en 1938 pour rupture d'égalité devant les charges publiques (que l'arrêt rappelle dans son premier considérant) une responsabilité de l'Etat pouvant être engagée « en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales pour les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France » (CE « Gardedieu » 8 février 2007). Etait en cause en l'espèce l'article 6§1 de la CEDH. Ce n'est pas une responsabilité pour faute, mais on ne dit pas non plus que c'est une responsabilité sans faute. Elle relève toujours de la juridiction administrative (TC « Société Boiron » 31 mars 2008); sans doute se méfie-t-on de la tendance du juge judiciaire à faire application du droit commun, à savoir la responsabilité pour faute.

 

Conclusion: Trois responsabilités (Illustration: CE « Mme Bleitrach » 22 octobre 2010)


Présenté ainsi, on aurait donc une responsabilité pour faute (faute + dommage + lien de causalité), sans faute (dommage anormal + lien de causalité), et du fait de la méconnaissance des EI (méconnaissance, dommage, lien de causalité). Mais à la lecture de Gardedieu, rien n'est moins sur: il semble séparer par un « d'une part... d'autre part » la Responsabilité sans faute (La Fleurette, rappel des 4 conditions de la responsabilité sans faute) de cette 3ème Responsabilité (les 4 conditions ne sont pas mentionnées), mais on aurait pu penser à une responsabilité pour faute (que le CE se refuserait d'avouer...).

La question s'est posée: Mme Bleitrach, avocate handicapée moteur, ne peut plus monter les marches pour accéder au Palais de Justice. Une directive imposait la mise en place d'aménagements; elle fut transposée par une loi de 2005 mais laissant un délai de 10 ans à l'Etat pour les mettre en place. Mme Bleitrach souhaite obtenir réparation pour les préjudices moraux/financiers causés par cette loi (son délai trop long).

La CAA de Douai avait raisonné en deux temps:

- d'une part on exclut la responsabilité sans faute (rupture d'égalité devant les charges publiques)

- d'autre part on exclut la responsabilité pour faute (la faute étant ici, contrairement à l'interprétation majoritaire de Gardedieu, la méconnaissance des EI de la France: il n'y a pas une 3ème responsabilité, la CAA estime que c'est une forme de responsabilité pour faute!).

Le CE annule l'arrêt de la CAA par un raisonnement en trois temps:

- d'une part absence de responsabilité pour faute de l'Administration du fait du décret d'application de la loi utilisant le délai maximal de 10 ans (mesure en 2015),

- d'autre part absence de responsabilité du fait de la méconnaissance des EI de la France (mais tout en l'excluant le CE la sépare de l'idée de faute: le législateur ne commet jamais de faute, c'est une responsabilité autonome)

- enfin on admet la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques.

Ainsi on écarte l'idée d'une irrégularité des autorités publiques (faute ou méconnaissance des EI), et on admet l'application de la Jp La Fleurette. Si la solution reste nuancée (le lien de causalité n'est retenu que pour le préjudice moral, il n'y a qu'à moitié gain de cause pour l'avocate), la structure de l'arrêt confirme l'existence de trois, et non deux, types de responsabilité.

Commentaires (4)

1. etudiantank (site web) 30/03/2013

merci pour la confirmation, c'est bien ce que je pensais ;)

2. Etudiante L2 29/03/2013

L'arrêt CE, Ass., Ministre de la Justice c/ M. Magiera est bien en date du 28 juin 2002. Monsieur Chrétien s'est tout simplement trompé sur la 1ère page du dossier de TD n°17. L'arrêt CE du 23 mai 2003 c'est l'arrêt Chabba !

3. etudiantank (site web) 24/03/2013

Salut !

C'est possible, tu as vu ça où? :)

Il me semblait que l'arrêt Magiera était celui-ci, non?
http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000008099419&fastReqId=2051714506&fastPos=1

4. Elodie 24/03/2013

petite rectification, l'arrêt CE ministre de la justice c/ Magiera date du 23 mai 2003 et non du 28 juin 2002.

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