Constitution et normes internationales

A pu notamment se poser le problème de reconnaître ou non une spécificité au Droit communautaire par rapport à l'ordre international classique, spécificité nécessitant des aménagements. La tradition légicentriste du CE a pu provoquer des lenteurs à se soumettre aux exigences du Droit international en général, de "Chevrol" à "Cherriet-Benseghir", des "semoules" à "Nicolo", de "Cohn-Bendit" à "Perreux". Sur certains points le Conseil d'Etat ne se plie pas encore entièrement aux exigences du juge communautaire.

 

Première Partie) Les normes internationales applicables dans l'ordre juridique interne

Condition préalable: Les traités et accords, ainsi que la coutume, ne peuvent s'appliquer en droit interne que si ils ont un effet direct (CE « GISTI » 1997), c'est-à-dire si il y a une influence sur la situation des administrés. En l'espèce: refus de recevoir un recours fondé sur certaines dispositions trop générales de la Convention de New-York.

 

A) Les traités et accords de Droit International et de Droit communautaire

La seule chose qui distingue les traités des accords c'est la Constitution (Art 52): les premiers sont négociés et ratifiés par le Président de la République, les autres négociés et approuvés par le premier ministre ou les ministres.

1) Les modalités d'introduction dans l'ordre juridique interne

3 conditions ressortent de l'article 55 de la Constitution: 2 sont communes aux traités communautaires et internationaux, la 3ème n'existe pas en Droit communautaire.

a) Un acte de ratification ou d'approbation. Cet acte, le Conseil d'Etat en contrôle la régularité (CE "SARL du parc d'activités de Blotzheim", 1998); plus précisément il contrôle le respect par l'exécutif de l'article 53 de la Constitution (autorisation de ratification du Parlement pour certains traités ou accords). Avant il considérait que c'était un acte de Gouvernement. Ce n'est jamais le Parlement qui ratifie en France, il ne fait qu'autoriser. D'une manière générale le CE refuse dans sa jurisprudence tout contrôle de contrariété d'un traité (= contrôle de conformité d'un traité par rapport à la Constitution) et tout contrôle de conformité d'un traité par rapport à un autre engagement international (CE « Commune de Porta » 2002). Ce nouveau contrôle (de la jurisprudence Blotzheim) de régularité de l'acte de ratification (traité) ou d'approbation (accord) au regard de l'article 53 ne change pas la jurisprudence du CE sur ce point: il n'implique pas l'exercice d'un contrôle de constitutionnalité du traité (CE Fédération Nationale de la libre pensée et autres, 9 juillet 2010).

b) Une publication. Contrôle de son existence et de sa régularité.

c) La réciprocité. Ce n'est pas un moyen d'ordre public: elle ne sera vérifiée que si une partie l'invoque. Avant le juge demandait au ministre des affaires étrangères de vérifier à titre préjudiciel cette condition (CE « Chevrol » 1999). Mais la France a été condamnée (CEDH 2003 "Chevrol contre France") car le juge était lié par cet avis; donc violation de l'article 6§1 aux motifs que l'Etat Français était, dès lors qu'un ministre était impliqué, partie au litige (par conséquent: procès inéquitable). Ce n'est pas l'avis mais le fait qu'il lie la décision qui est condamné; il faut que la partie adverse y réponde et qu'il y ait débat contradictoire. Cela ne sera pris en compte que dans un arrêt de 2010 « Mme Cheriet-Benseghir » où le Conseil d'Etat va reconnaître que c'est le juge administratif qui décide (il n'est plus lié). Ce principe de réciprocité n'existe pas pour l'UE et pour les conventions humanitaires (ex: CEDH).


2) Interprétation

a) En Droit International classique. Auparavant, le juge administratif ne s'estimait pas compétent pour interpréter un traité (car donner son sens à un traité peut mettre en jeu les relations internationales de la France) et saisissait là encore à titre préjudiciel le ministre des affaires étrangères. Depuis un arrêt GISTI de 1990 on a la même idée que l'on retrouvera en 1999 dans l'affaire Chevrol devant le CE (et en 2003 devant la CEDH) où c'est le juge qui interprète et si l'avis du ministre des AE est demandé il ne liera pas le juge et sera soumis à la discussion contradictoire (on voit ici un revirement du CE au nom de l'article 6§1 de la CEDH). On peut concevoir ce revirement comme une conséquence de l'arrêt Nicolo (pour apprécier la conformité d'une loi à un traité, encore faut-il pouvoir interpréter ce dernier). Le juge s'est octroyé un pouvoir d'interprétation des traités et ne peut être lié à l'interprétation du Gouvernement).

b) En Droit communautaire. Toute juridiction dont les jugements sont susceptibles de recours peut surseoir à statuer. Pour les autres (en France CE et Cour de cassation), elles doivent renvoyer devant la CJUE en cas de difficulté sérieuse. Pendant longtemps le Conseil d'Etat appliquait la « théorie de l'acte clair »; il considérait comme claires des dispositions obscures afin de ne pas avoir à renvoyer. Ce n'est plus le cas. Ces renvois valent aussi pour l'interprétation du Droit dérivé. Ce double monopole d'interprétation (droit primaire/droit dérivé) de la CJUE est prévu à l'article 267 du TFUE.

 

B) Le Doit Dérivé de l'Union Européenne

Il intervient dans le cadre fixé par le traité de Rome (1957) et de Maastricht (1992), respectivement TFUE et TUE depuis le 1er janvier 2009 (Traité de Lisbonne). On a d'une part le règlement, qui a une portée générale, obligatoire et applicable directement. D'autre part la décision qui est un acte individuel, obligatoire et applicable directement. Enfin la directive qui lie l'Etat quant au résultat à atteindre mais laisse aux instances nationales la compétence pour le transposer; elles sont générales, obligatoires mais ne s'appliquent pas directement. L'article 267 du TFUE prévoit le monopole de la CJUE, en plus de l'interprétation (voir supra), en matière de validité du droit dérivé par rapport au Droit de l'Union. La CJCE a précisé que l'absence de difficulté sérieuse ne permet au juge national que d'affirmer la validité de la norme dérivée et non son invalidité quand bien même elle lui paraitrait évidente (CJCE « Foto-Frost » 1987).

 

Deuxième Partie) La suprématie de la Constitution sur les normes internationales

 Les différentes juridictions ne sont pas toutes d'accord sur le fait de savoir si la consitutiton a une valeur supérieure aux normes internationales.

 

1) La position de la CJUE

Pour la CJUE, il y a primauté du droit communautaire sur le droit des Etats membres (15 juillet 1964, « Costa contre Enel »).


2) La position du Conseil Constitutionnel

Dans une décision du 19 novembre 2004 relative au TECE, le Conseil Constitutionnel, après avoir rappelé la suprématie de la Constitution dans l'ordre interne, va lui aussi reconnaître cette spécificité de manière expresse en précisant que le constituant de 1992 a consacré « L'existence d'un ordre juridique communautaire intégré dans l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international ».

Il avait déjà reconnu implicitement cette spécificité communautaire en consacrant la suprématie de la Constitution sur les normes internationales mais en énonçant une spécificité pour le Droit de l'UE: l'article 88-1 de la Constitution oblige le législateur à transposer les directives communautaires, "sauf dispositions expressément contraires à la Constitution" (CC 10 juin 2004). Ainsi en 2004 le principe est que la Constitution prime sur toutes les normes internationales. L'exception c'est l'obligation de transposer les directives communautaires (quand bien même elles seraient contraires à la Constitution, donc ici il y a bien une suprématie des normes internationales sur la Constitution). Exception de l'exception: pas de transposition en cas de "dispositions expressément contraires à la Constitution" (dans ce cas on revient au principe: on ne transpose pas, c'est la suprématie de la Constitution sur les normes internationales).

Il a ensuite précisé cette exception de l'obligation de transposer les directives (CC 2006, "loi relative aux droits d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information"). D'une part la formule « sauf dispositions expressément contraires à la Constitution » du 10 juin sera remplacée par "la transposition ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti". Mais cette notion est trop vague; tout au plus pouvons nous en déduire une hiérarchisation entre certains principes, plus importants que d'autres, au nom desquels on peut faire échec à l'obligation de transposition (mais cette obligation étant elle-même garantie par l'article 88-1, cette entorse revient à violer un principe constitutionnel pour ne pas violer un principe constitutionnel "plus important"). La seconde limite c'est la nécessité d'une incompatibilité manifeste entre la norme constitutionnelle en cause et la directive car, on peut le rappeler, l'article 267 TFUE donne monopole à la CJUE pour l'interpération du droit dérivé (a fortiori des directives). Or, le délai maximum de un mois qu'a le CC pour statuer (article 61 de la Constitution) ne lui laisse certainement pas le temps de poser une question préjudicielle à la CJUE en cas de difficulté (QUID délai 3 mois de la QPC?). D'où la solution par l'incompatibilité manifeste: si "cela saute aux yeux", il ne sera jamais nécessaire de saisir la CJUE, et le délai pourra être respecté. Le CC précise d'ailleurs qu'en cas de difficulté (incompatibilité non-manifeste) au cours d'un litige, les juridictions nationales pourront saisir la CJUE d'une Question Préjudicielle. Le CC insinuait-il par là que la CJUE pourra interpréter la directive pour  permettre aux juridictions nationales de l'écarter par le contrôle de conventionnalité (Art 267 du TFUE: monopole de la CJUE pour interpréter le droit dérivé)? Ou insinuait-il, et c'est plus probable, que le principe constitutionnel en cause existe surement aussi en Droit de l'Union et que la CJUE pourra donc elle même vérifier la validité de la directive (Art 267 du TFUE: monopole de la CJUE pour contrôler la validité d'une directive par rapport au droit de l'UE)?


3) La position du Conseil d'Etat

a) Principe pour les normes internationales en général. La suprématie des engagements internationaux sur la loi (Art 55) ne suppose pas leur suprématie sur la Constitution (Arrêt « Sarran, Levacher et autres » du 30 octobre 1998 et implicitement déjà dans l'arrêt « Koné » du 6 juillet 1996 où le CE écarte une convention au nom d'un PFRLR, PFRLR dont il peut connaître même si c'est rare). Cependant la jurisprudence Nicolo semble insinuer que l'article 55 de la Constitution ne concerne pas que les traités de Droit International Public mais aussi les traités communautaires et le droit dérivé (voir infra sur la jurisprudence Nicolo et ce qu'elle implique). Dés lors, si l'on applique cette extension en 1998, cette jurisprudence Sarran (la Constitution reste supérieure aux engagements internationaux prévus à l'article 55) peut elle aussi être étendue au Droit communautaire. Cette extension, bien que contraire à la jurisprudence Costa de la CJUE (infériorité de la Constitution), est bien réelle dans la jurisprudence française (CE « Syndicat national de l'industrie pharmaceutique et autres » 2001).

b) Tempérament pour la transposition inconstitutionnelle d'une directive (JP "Arcelor"). Le Conseil d'Etat contrôle la constitutionnalité des règlements (cela fait partie du recours pour excès de pouvoir: la conformité de la norme administrative, ici le règlement, par rapport à une norme supérieure, ici la Constitution, est contrôlée par le juge administratif, ici le Conseil d'Etat).

QUID de ce contrôle quand un décret règlementaire transpose « les dispositions précises et inconditionnelles » d'une directive? Si le règlement respecte parfaitement la directive mais que le juge administratif dit qu'il est contraire à la Constitution, alors celà revient à déclarer la directive elle-même contraire à la Constitution. Si on s'en tient à la jurisprudence Sarran c'est la Constitution qui est supérieure, donc il faut annuler le règlement de transposition, peu importe que ce soit contraire à un engagement communautaire. Mais si on annule le règlement, il n'y a plus transposition, et donc l'article 88-1 (obligation de transposer les directives) n'est plus respecté.

Le Conseil d'Etat s'est alors retrouvé dans la même hypothèse que le Conseil Constitutionnel où il y a conflit entre l'exigence de respecter la Constitution (norme supreme) et celle de respecter l'article 88-1. A ce titre le CE va tirer les conséquences de la jurisprudence du CC (de 2004 et de 2006) en reconnaissant l'exigence constitutionnelle de transposition des directives sans pour autant reconnaître la spécificité de l'ordre communautaire comme dans la décision « Constitution pour l'Europe ».

De même il va profiter d'une faculté que le Conseil Constitutionnel n'a pas, faute d'un délai suffisant pour statuer: la Question Préjudicielle. En effet depuis un arrêt « société Arcelor » (8 février 2007) il faut distinguer.

Hypothèse 1: Il y a l'équivalent de la règle constitutionnelle en droit primaire; dans ces cas là on opère une translation (« un transport du bloc de constitutionnalité français vers l'ordre juridique communautaire ») et on opère un contrôle de conformité de la directive au droit communautaire en laissant tomber le contrôle de constitutionnalité du décret de transposition. Il faut en effet respecter le monopole de la CJUE en matière de validité du droit dérivé par rapport au droit primaire (TFUE 267). Peut-être est-ce une conformité avec le juge constitutionnel qui préconiasait un renvoi à la CJUE par les juridictions nationales dans sa décision de 2006...  En l'absence de difficulté sérieuse, le juge administratif va écarter seul le moyen invoqué (il ne peut censurer le décret, jurisprudence « Foto-Frost »). S'il y a difficulté sérieuse le Conseil d'Etat saisi la CJUE d'une question préjudicielle qui va se prononcer sur la conformité de la directive au droit originaire (en l'espèce il n'y avait pas violation, le recours contre la constitutionnalité du règlement a donc été postérieurement rejeté dans un deuxième arrêt Arcelor). On voit ici que le Conseil d'Etat peut donner le contrôle de constitutionnalité des règlements à la CJUE; l'idée du renvoi c'est l'uniformisation du droit communautaire en une interprétation générale de principes communs ainsi que le respect du monopole de la CJUE (Art 267 du TFUE) qui est un moyen encore plus fiable que celui du CC d'éviter la question du manquement de la France à une de ses obligations constitutionnelles.

Hypothèse 2: il n'y a pas d'équivalent entre Constitution et traité, et c'est le juge administratif qui devra examiner la Constitutionnalité des dispositions règlementaires contestées. Si les dispositions sont inconstitutionnelles, on appliquera quand même Sarran et on fera prévaloir la Constitution entière sur le seul article 88-1, alors que le Conseil Constitutionnel ne fait prévaloir sur l'exigence de transposition que ce qui correspond à « l''identité constitutionnelle de la France ». Selon le M. Guyomar, si cette seconde hypothèse devait amener à déclarer le règlement inconstitutionnel, il en résulterait un manquement de la France, mais un manquement qui est la « conséquence (…) de la suprématie de la Constitution dans notre ordre interne ». En s'ocroyant dans cette hypothèse juge constitutionnel des directives par rapport à toute la Constitution, le CE confirme l'idée traditionnelle selon laquelle il est « essentiellement une juridiction nationale, persuadée de l'excellence du système national et entendant agir commer gardien de la légalité nationale ». Aujourd'hui s'il n'est plus légicentriste, le CE a su remplacer sa protection de la loi par celle de la Constitution.


c) Tempérament pour la transposition inconventionnelle d'une directive (Conseil National des Barreaux).

Par ailleurs dans un arrêt « Conseil National des Barreaux » (10 avril 2008) le Conseil d'Etat fut saisi d'un recours contre un règlement de transposition de directive contraire à la CEDH. Il va appliquer « Arcelor » mais en l'adaptant car la Constitution n'est pas en cause donc il n'y a pas lieu de rechercher une identité des règles. Soit il n'y a pas de difficulté sérieuse et il examine lui-même le moyen, soit il y a difficulté sérieuse et il renvoie à la CJUE par question préjudicielle. Il s'octroie ici encore un important contrôle en l'absence de difficultés.


4) Position de la Cour de cassation.

Elle a rejoint la jurisprudence Sarran par un arrêt « Fraisse » (AP 2 juin 2000).

5) Bilan?

Les juridictions françaises semblent toutes confirmer la suprématie de la Constitution sur les normes internationales, moyennant les spécificités dues aux directives. Toutefois il faut rappeler que cela se limite bien sur à une primauté dans l'ordre interne; dans l'ordre international, ce sont bien évidemment les normes internationales qui priment. 

 

Troisième partie) La conformité du droit interne à la Constitution et aux normes internationales

 

I Contrôle de conventionnalité des normes administratives

C'est un contrôle qui date de la IVème république (préambule de 1946). Si la Cour de cassation a reconnu dès 1975 la primauté de toute norme internationale, le CE a eu certaines lenteurs aussi bien pour admettre le contrôle d'une loi postérieure (A) que pour consacrer l'effet direct d'une directive non-transposée (B).

 

A) Un contrôle non-entravé par un écran législatif

Cela renvoie à l'hypothèse de l'écran législatif. C'est lorsqu'une loi s'intercale entre une norme administrative et une norme internationale (car le juge contrôle normalement la norme au regard de la loi). C'est l'hypothèse où l'acte administratif est fondé sur une loi dont il est l'une des mesures d'applications. Exercer un contrôle de cet acte administratif par rapport à une norme internationale revient à contrôler la loi dont il est une mesure d'application par rapport à cette norme internationale. Le problème s'est posé si la loi est postérieure à la norme internationale.

1) Jurisprudence « Syndicat général des fabricants de semoule en France » (1er mars 1968)

Le Conseil d'Etat refusait de faire prévaloir un traité sur une loi postérieure à ce traité. Il considérait que c'était vérifier le respect de la loi à l'article 55, et donc exercer un contrôle de constitutionnalité des lois. Il se contentait donc de vérifier le respect de la loi par l'Administration, quand bien même la loi serait manifestement contraire aux normes internationales.

2) Jurisprudence Nicolo (20 octobre 1989).

C'est le revirement jurisprudentiel permettant le contrôle des lois postérieures aux traités.

a) Caractéristiques. C'est un arrêt de rejet, « muet ». Tout au plus avons-nous dans le visa « Vu la Constitution, notamment son article 55... ». On peut dès lors constater que la Cour de cassation ("Jacques Vabre" 1975) s'était fondée sur la spécificité du Droit communautaire, alors que le CE refuse cela.

b) Raisonnement. Le Commissaire du Gouvernement Patrick Frydman va expliquer en deux temps comment ce qui était impossible le devient: d'une part en s'appuyant sur la décision « IVG » (CC 15 janvier 1975) selon laquelle le Conseil Constitutionnel n'exerce pas de contrôle de conventionnalité aux motifs que « une loi contraire à un traité ne serait pas pour autant contraire à la Constitution » (indépendance des contrôles); d'autre part il propose une « autre lecture de l'article 55 » selon laquelle il habilite le juge à effectuer ce contrôle de conformité.

c) Extension aux traités communautaires. On peut noter une assimilation du traité de Rome, communautaire, à un traité « ordinaire » de l'article 55; ce qui est contraire à la « spécificité du Droit communautaire » voulue par la CJUE. Or en assimilant l'article 55 au droit communautaire, ce dernier se voit soumis à la jurisprudence Sarran selon laquelle cet article ne prévoit pas une suprématie des normes internationales sur la Constitution, contrairement à la jurisprudence de la cour de Luxembourg (voir supra).

d) Extension au Droit dérivé. Le Conseil d'Etat va admettre le contrôle des lois au regard des règlements communautaires (Arrêt « Boisdet » 1990) et des directives (« Rothmans et Philip Morris » 1992).

e) Non-extension à la coutume. Le Conseil d'Etat considère qu'en cas de conflit aucune disposition constitutionnelle, et certainement pas l'article 55, ne lui permet de faire prévaloir la coutume sur la loi (Arrêt "Aquarone" 1997).

 

B) Cas particulier du contrôle des normes administratives par rapport à une directive

Problème: En l'absence d'écran législatif, il n'y a pas de problème à annuler un acte administratif contraire à un traité, un règlement communautaire, une décision ou une loi de transposition. Mais QUID d'une directive non transposée sachant que la précision des directives tend à les rapprocher des règlements? Dans un arrêt « Van Duyn » (1974), la CJCE a considéré que les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée ont un effet direct aussi bien pour les Etats membres que pour les particuliers. C'est le conflit sur l'effet direct d'une directive, par analogie avec l'exigence d'effet direct des traités et accords.


1) Contrôle des actes règlementaires

Un acte règlementaire pourra toujours être censuré au nom d'une directive, que ce soit un acte qui la transposerait de manière incorrecte (CE « Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France » 1984) ou qui s'opposerait à sa transposition (CE « Association France Nature Environnement » 2001). Si le délai pour transposer est expiré, les autorités publiques ne peuvent laisser subsister des règlements incompatibles ou édicter des règlements contraires aux objectifs de la directive; de tels règlements seraient annulés par voie d'action, abrogés si le délai de recours est épuisé, ou encore écartés par voie d'exception (CE « Cie Alitalia » 3 février 1989).


2) Contrôle des actes individuels

a) Jurisprudence antérieure (1978). Le Conseil d'Etat a semblé plus réticent. Le Conseil d'Etat a estimé dans l'arrêt « Conh-Bendit » (22 décembre 1978) que les directives, dès lors qu'elles ne fixent aucun objectif à atteindre, n'ont aucun effet direct. C'est pourquoi elles ne peuvent être invoquées dans un recours contre un acte individuel « quelles que soient d'ailleurs les précisions qu'elles contiennent ». Les positions des juridictions se sont progressivement rapprochées. D'une part la CJCE a considéré que l'effet direct n'est qu'un palliatif à la défaillance d'un Etat (que si fin du délai de transposition) et que cet effet ne peut que créer des droits au profit des particuliers, jamais des obligations (la directive n'est contraignante que pour l'Etat). D'autre part le Conseil d'Etat a depuis 1978, comme nous l'avons vu, consacré les effets directs des directives sur les actes règlementaires, bien qu'elles ne soit pas transposées (CE « Cie Alitalia »). Il acceptait même de censurer un acte individuel pour défaut de base légale si le règlement dans lequel il se fondait était écarté par exception car contraire à la directive. Il a surtout fait en sorte que la question ne se pose pas à tel point que la jurisprudence Cohn-Bendit n'a eu qu'un aspect symbolique d'une opposition de principe, d'un sentiment de fierté ne correspondant plus à rien.

b) Revirement (2009). D'où un revirement où le Conseil d'Etat va admettre la possibilité de « se prévaloir à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non-règlementaire [comprend donc les actes individuels] des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive lorsque l'Etat n'a pas pris (…) les mesures de transposition nécessaires » (Arrêt 30 octobre 2009 « Mme Perreux »). On justifie ce revirement par le Traité Instituant les Communautés Européennes, absent en 1978, et interprété par le Conseil Constitutionnel comme instaurant l'obligation constitutionnelle de la transposition en vertu de l'article 88-1. Le CE se reconnaît donc compétent pour garantir les Droits assurés par cette obligation, en tant que « juge de Droit commun de l'application du Droit communautaire ».

Conclusion. La jurisprudence Administrative est désormais, en matière de contrôle de conventionnalité des actes administratifs, totalement alignée sur celle du juge communautaire.

 

II Contrôle de constitutionnalité des lois par le Conseil Constitutionnel

1) Compétence du Conseil Constitutionnel

Le Conseil d'Etat a toujours refusé d'effectuer le contrôle de constitutionnalité des lois depuis un arrêt « Arrighi » (6 novembre 1936) resté jurisprudence constante. C'est le Conseil Constitutionnel qui depuis 1958, et surtout depuis 1971 (16 juillet « Liberté d'association ») exerce un contrôle a priori.

2) La révision du 23 juillet 2008

a) Principe. La révision du 23 juillet 2008 a créé un contrôle a posteriori par voie d'exception en cas d'atteinte aux droits et libertés garantis; c'est l'article 61-1. Les juges du fond devront vérifier d'une part que la loi est applicable à l'affaire; d'autre part qu'elle n'a pas déjà été déclarée conforme (sauf changement de circonstances); enfin qu'elle n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Seuls la Cour de cassation et le Conseil d'Etat peuvent renvoyer devant le Conseil Constitutionnel, et ce après avoir revérifié les 2 premières conditions puis le fait que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Cette transmission est devenue QPC (LO 10 décembre 2009).

b) Première application. La première application de la QPC fut l'abrogation pour violation du principe d'égalité des dispositions de décristalisation des pensions militaires de retraites (pensions moins élevées pour les étrangers que pour les français) C'est la QPC du 28 mai 2010.

c) Le retour à d'anciens débats. Cette réforme a relancé d'anciens débats sur le fait de savoir si le Conseil constitutionnel est une juridiction ou pas; « Pour certains, le Conseil Constitutionnel est une juridiction, pour d'autres, une institution » (Olivier Schrameck). En le faisant intervenir dans un processus juridictionnel, la QPC tend à le juridictionnaliser (aurait-il fallu le réformer?).

3) L'articulation entre QPC et contrôle de conventionnalité

a) L'existence de deux contrôles a posteriori. Pierre Mazeaud a exprimé certaines craintes en 2008: d'une part le fait que la QPC peut disperser les interprétations de la Constitution (mais il n'en est rien: le monopole du CC est conservé) et d'autre part surtout qu'il y aurait un problème d'articulation avec le contrôle de conventionnalité. C'est pourquoi la QPC est prioritaire car en cas de moyen d'inconstitutionnalité et de moyen d'inconventionnalité, il y a priorité sur la transmission de la QPC au Conseil constitutionnel (LO 10 décembre 2009). L'article 62 prévoit l'abrogation des dispositions inconstitutionnelles au jour de la décision ou à une date ultérieure fixée, contrairement à l'exception d'inconventionnalité. La révision de 2008 fut déjà envisagée en 1990 mais la jurisprudence Nicolo étant récente, le problème posé par le contrôle de conventionnalité ne se posait pas. On aurait pu confier les deux contrôles au juge ordinaire ou, ce que préconisait Pierre Mazeaud, au Conseil Constitutionnel (après tout c'est un contrôle du respect à l'article 55). Mais celui-ci refuse d'exercer un contrôle de conventionnalité aux motifs que la condition de réciprocité est variable dans le temps, contingente, et donc incompatible avec le contrôle (IVG 15 janvier 1975). Dans la décision dite « jeux en ligne » (12 mai 2010), il a précisé que ce principe n'était pas remis en cause par la QPC (c'est d'ailleurs pourquoi il va dire que la priorité sur la QPC n'empêche pas ensuite d'écarter une loi inconventionnelle; voir infra).

b) QPC conforme au Droit communuautaire. Dans un arrêt du 16 avril 2010, la Cour de cassation va, et on dit qu'elle s'est « ridiculisée », poser une question préjudicielle à la CJUE quant à la conformité du dispositif de la QPC avec le droit de l'UE. Le Conseil Constitutionnel a statué avant la réponse de Luxembourg (Décision « loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne » 12 mai 2010): le caractère prioritaire ne remet pas en cause, d'une part, le contrôle de conventionnalité (déclarer une loi conforme à la constitution n'empêche pas les juges d'exercer leur contrôle de conventionnalité et ce malgré l'article 62; décision IVG reconduite); d'autre part, les procédures d'urgence (cela ne les empêche pas, d'une, de statuer directement si la loi ou le règlement prévoit qu'il statue dans un délai déterminé ou en cas urgence, de deux, d'adopter toute mesure provisoire ou conservatoire nécessaire); enfin, la question préjudicielle (cela ne les empêche pas de saisir la CJUE pour en poser une). Il n'y a donc pas de problème. « Quand le Conseil Constitutionnel donne une leçon de droit à la Cour de cassation » (O. Dord). Cette analyse sera reprise par le Conseil d'Etat (Arrêt « Rujovic » 14 mai 2010). Elle sera confirmée par la CJUE (arrêt « Melki et Abdeli, 22 juin 2010): le mécanisme de la QPC est conforme tant que demeurent la question préjudicielle, les mesures nécessaires afin d'assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l'UE et la possibilité d'exercer ensuite le contrôle de conventionnalité.

c) L'hypothèse de la QPC sur une loi de transposition. Toutefois la CJUE a, dans l'arrêt « Melki et Abdeli », aménagé l'hypothèse d'une loi nationale transposant les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive. En effet dans ce cas le moyen d'inconstitutionnalité peut mettre en cause la validité de la directive au regard du Droit de l'UE; or cela relève du monopole de la CJUE (Art 267 TFUE). Sans doute les juges doivent alors, comme le CE dans Arcelor, vérifier si il la disposition constitutionnelle n'existe pas en Droit primaire pour savoir si l'on se trouve dans cette hypothèse. Cette hypothèse de la CJUE est devenue réalité: Une QPC sur une loi de transposition fut posée pour la première fois devant le Conseil d'Etat par l'affaire Kamel Daoudi (8 octobre 2010, « M. D »). La disposition constitutionnelle en cause est l'interdiction de la peine de mort (Art 66-1), qui existe aussi en Droit primaire. La Rapporteur Public a relevé que dès lors que les conditions d'une QPC sont remplies (66-1 => changement de circonstances = question non-conforme + nouvelle; mais elle n'a pas de caractère sérieux) il n'y avait pas de raison d'exclure les lois de transposition des QPC. S'est posée la question de la conformité à la jurisprudence « Melki ». Refusant un renvoi « sec » (= sans parler de la question préjudicielle), le CE s'est conformé aux conclusions de la RP: Sans renvoyer la question préjudicielle au motif d'une absence de difficulté sérieuse (alors que la CJUE n'a pas prévu cette hypothèse), le CE renvoie au Conseil Constitutionnel.

On peut en déduire d'une part que le CE considère, comme la RP, que les lois de transpositions peuvent faire l'objet d'une QPC. D'autre part l'arrêt pose surtout un problème: en refusant de renvoyer la question préjudicielle, le CE préempte en quelque sorte la décision du Conseil Constitutionnel: sur le fond, car pourquoi y aurait-il doute sur la constitutionnalité si il n'y en a pas sur la conformité au Droit de l'UE; sur la forme car pourquoi le CC considérerait-il qu'il faut envoyer une QPC pour difficulté sérieuse alors que le CE non? L'arrêt laisse entendre que, « en tout état de cause » le CC lui-même pourrait procéder à ce renvoi s'il l'estimait nécessaire. La réponse était donc attendue, car jusque là le CC n'a jamais renvoyé une QP (faute de temps selon lui) alors qu'ici il dispose de 3 mois. Mais le CC va procéder à un non-lieu et donc ne va pas se demander si il faut renvoyer une QP (QPC 17 décembre 2010 « M. Kamel D »). Par la même occasion il reconnaît pouvoir contrôler la constitutionnalité des lois de transposition car, encore une fois, il y a spécificité du Droit communautaire; mais toujours selon les conditions de la jurisprudence de 2006. C'est pourquoi ici il se déclare incompétent car il n'y a pas mise en cause d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France (QUID du caractère manifeste? Cette seconde condition n'apparait pas ici, n'est-ce pas nécessaire dans le cas d'une QPC? Le CC reconnait-il avoir le temps d'envoyer une question préjudicielle durant son délai de 3 mois?). Sans doute cette exigence du CC posée en 2006 devrait faire partie du filtre des juridictions s'agissant des lois de transpositions, en le rattachant à la condition d'un « caractère sérieux ». Mais si le CE avait estimé qu'il y avait caractère sérieux, il y aura aussi eu difficulté sérieuse, et donc renvoi à la CJUE (art 267 du TFUE). En ce cas, le caractère prioritaire de la QPC s'estompe car c'est la question de la validité de la directive qui est prioritaire.


4) L'autorité des décisions du Conseil Constitutionnel

La disposition inconstitutionnelle est annulée par voie d'action (Art 62 al 1) ou abrogée par voie d'exception (Art 62 al 2). Le Juge doit tenir compte des décisions et des interprétations du Conseil Constitutionnel car elles s'imposent aux pouvoirs publics, dont les autorités juridictionnelles (Art 62 al 3). Mais comme le Conseil d'Etat (comme la Cour de cassation ou le Tribunal des conflits) reste une juridiction souveraine, il échappe au contrôle du Conseil Constitutionnel. Bien sur le juge ne pourrait pas contredire la décision abrogeant une loi; mais par exemple en théorie il pourrait ne pas respecter une réserve d'interprétation. L'harmonie des jurisprudence tient donc d'un respect spontané de la jurisprudence constitutionnelle, que l'on appelle le « dialogue des juges ».

 

III Contrôle de constitutionnalité des normes administratives par le juge administratif

1) Ses origines

Il existait déjà avant 1958 mais est longtemps resté exceptionnel; le juge se référait plus aux PGD. Mais aujourd'hui il y a de plus en plus d'articles intéressant directement l'Administration. De plus lorsqu'un PGD ou un principe constitutionnel ont le même contenu, il vise désormais plus souvent le principe constitutionnel. Mais le contrôle n'a rien de particulier, il répond à la définition du REP; outre un problème désormais réglé d'écran législatif.


2) La loi fait écran entre la norme administrative et la Constitution

Avant 2008, quand une loi faisait écran, il refusait d'exercer son contrôle, faute de pouvoir contrôler la constitutionnalité des lois (jurisprudence Arrighi). On appliquait donc des actes administratifs inconstitutionnels. Depuis 2008, le Conseil d'Etat ne peut toujours pas contrôler la loi mais peut transmettre au Conseil Constitutionnel une QPC, à condition que les dispositions législatives soient contraires aux Droits et Libertés garantis par la Constitution. 

Note: c'est sans doute la fiche à la fois la plus compliquée et la plus intéressante de ce semestre. 

Prenez le temps de bien relire cette partie du cours, aussi bien sur cette fiche que sur votre CM ou sur des livres. Vous remarquerez que j'ai particulièrement développé certains points à l'aide de mes recherches par rapport au CM. C'est important à savoir, mais si vous n'êtes pas intéressé tenez-vous en à ce que M. Chrétien attend de vous. 

Toutefois je vous rappelle qu'il est essentiel pour réussir l'examen d'avoir un certain recul sur la matière et de savoir maîtriser toutes ces jurisprudences. Le sujet de dissertation de ma promotion nécessitait de rassembler des informations contenues un peu partout sur cette fiche, et demandait surtout de les maîtriser assez pour pouvoir les mettre sous forme de plan. Il était impossible de réussir cette dissertation sans comprendre le lien (points communs et différences) entre les décisions du Conseil Constitutionnel de 2004 et de 2006 et la jurisprudence du Conseil d'Etat (Arcelor, Nicolo...). Insistez jusqu'à ce que vous maîtrisez toutes ces notions.

Je vous recommande d'aller lire l'article 267 du TFUE. M. Chrétien ne le mentionne pas dans son cours, mais il est présent dans la majorité des décisions de cette fiche (voyez dans vos fiches de TD). Il vous aidera à comprendre la logique de toutes ces jurisprudences. 

Commentaires (3)

1. Julie 25/11/2013

Merci pour toutes ces fiches qui m'aident tout au long de l'année.

2. etudiantank (site web) 10/05/2013

Droit institutionnel de l'UE? Une noble matière^^
De rien et bon courage :)

3. Angie 09/05/2013

je bosse mon cours de droit communautaire, L3, et merci pour cet article !!! il m'a bien aidée !!

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