L'Administration et le Droit Administratif

I Une définition approximative du Droit Administratif Français

A) Droit Administratif et Administration.

Il y a deux définitions possibles de l'Administration:

1) Au sens organique

L'Administration est une organisation, un ensemble de services. On considère généralement qu'elle est constituée de l'ensemble des services exercés par deux catégories de personnes publiques: Les collectivités territoriales (région, département, commune et aussi Etat qui répond à la définition de la collectivité) et les Établissements publics (toujours rattachés à une collectivité territoriale). Parmi les activités de ces personnes publiques, certaines relèvent de la compétence du juge administratif mais d'autres non: c'est le cas des Actes de Gouvernement (relations internationales et rapport des pouvoirs publics entre eux) où le juge se déclare incompétent et de toutes les activités des collectivités et établissements publics qui relèvent de l'ordre judiciaire. Ainsi, l'Administration ne fait pas que de l'administration. On peut noter, juste pour la remarque, que la définition donnée par le Droit positif n'est pas la même que cette définition doctrinale. En effet l'article 1 de la loi DCRA (du 12 juin 2000) nous donne une définition comprenant certes les collectivités mais limitant les établissements publics aux Établissements Publics à caractère Administratif (EPA), excluant de fait les Établissements Publics Industriels et Commerciaux (EPIC) comme la SNCF. Par ailleurs cette définition ajoute dans l'Administration les Organismes de Sécurité Sociale alors que les caisses locales de la sécurité sociales sont des organismes privés; elle ajoute également les autres organismes chargés de la gestion d'un Service Public Administratif qui sont là encore des personnes privées.

2) Au sens fonctionnel

L'administration est un ensemble d'activités, qui relèvent toutes de la compétence du juge administratif. Toutefois elles ne sont pas que le fait de personnes publiques, certaines activités peuvent relever des juridictions administratives alors même qu'elles sont exercées par des personnes privées. Ainsi, l'administration n'est pas le seul fait de l'Administration. Quelles que soient les personnes exerçant ces activités, elles ont en commun le fait d'être soit juridiques, soit matérielles. Leur objet est de tendre à assurer le maintien de l'ordre public et la satisfaction des autres besoins d'intérêt général.

3) Le Droit Administratif. Au sens large, il régit l'ensemble des activités des personnes publiques (qu'elles dépendent des juridictions judiciaires ou administratives). Au sens étroit (définition communément admise), le Droit Administratif est le produit du dualisme juridictionnel: il ne régit que les activités où le juge administratif se relève compétent.

 

B) Une définition approximative du Droit Administratif

Le Droit Administratif régit l'ensemble des activités qui émanent des collectivités territoriales, des Etablissements publics et de certaines personnes privées (exceptionnellement lorsqu'elles assurent avec des moyens comparables des activités semblables à celles des personnes publiques; ex: une fédération sportive). Ces activités sont celles qui relèvent de la compétence du juge administratif, ce qui exclut les Actes de Gouvernement et les actes qui relèvent de l'ordre judiciaire. Ainsi, en définissant le Droit Administratif par son sens « étroit », on peut dire qu'il n'est qu'une partie de l'ensemble des normes juridiques qui régissent l'Administration. L'ensemble des normes qui le constituent tendent à en faire un droit spécial, exorbitant du droit commun, dont les règles sont différentes de celles du droit privé. Du moins c'est la vision qu'il donnait lorsqu'il est apparu de la main du juge sous l'administration Napoléonienne aux XIXème et XXème siècle. Depuis quelques décennies, on tend à penser que l'on n'a plus besoin d'un droit qui soit exorbitant. Le Droit Administratif se banaliserait, il serait moins exceptionnel; il n'y aurait plus « Deux Droits, deux juges » mais « Un Droit, deux juges ».

 

II Fondements historiques et problèmes actuels du Droit Administratif Français

Il a conservé une même logique d'ensemble au fil des régimes politiques de l'histoire constitutionnelle française. Il s'est particulièrement développé en France, où il peut faire office de modèle. Cela peut s'expliquer par deux facteurs.


A) Centralisation et Constitution d'une puissante Administration

La centralisation est tout d'abord caractérisée par la prééminence de l'Etat sur les collectivités, sur les corps intermédiaires. De plus, une centralisation géographique autour de Paris renforce la centralisation politique. Selon Pierre Legendre, il y a deux « impératifs permanents de la centralisation »: D'une part elle impose le développement du Droit « par le haut », c'est-à-dire que les relations « verticales » se multiplient. D'autre part, elle « tend à confisquer les initiatives », c'est-à-dire que l'Etat se voit reconnaître une capacité d'intervention quasi-illimitée. L'extension de la centralisation a permis le développement du Droit Administratif.


B) Contentieux Administratif et attachement à un libéralisme compensatoire

Le développement du contentieux va de paire avec le développement de l'Administration, qui lui est conséquence de la centralisation. Le contentieux administratif s'est donc imposé devant le développement de l'Administration comme une protection des libertés face à l'Etat, un régulateur de ce développement.

1) Origines du contentieux Administratif

C'est un contentieux né de la séparation des autorités administratives et judiciaires (loi des 16 et 24 aout 1790 et décret du 16 fructidor an III). Ce principe découle de la conjoncture politique: on ne voulait pas que les juges puissent bloquer le développement de l'Administration comme l'ont fait les parlements. On le justifiait également par le principe de Séparation des pouvoirs selon lequel le juge ne pouvait juger l'exécutif et donc l'administration. Toutefois, on pourrait y rétorquer que juger l'administration n'est pas administrer, c'est juste exercer une fonction juridictionnelle. La preuve en est l'absence de ce principe aux Etats-Unis, Etat incarnant la séparation stricte des pouvoirs. La logique révolutionnaire n'était donc pas la même que la notre; auparavant « juger l'administration, c'est encore administrer ». C'est ce qui explique que ce principe était négatif et que la constituante a refusé le vote d'un juge administratif. Ce principe était donc de nature à créer un vide juridique. Ainsi est apparu le système de l'Administrateur juge (notamment loi 6-7 septembre 1790), qui peut se défendre dans une telle optique. Mais l'administration aura beau se conformer à l'intérêt général, si le juge est lui-même partie alors l'Administration devient un despote, elle devient toute puissante. C'est pourquoi l'instauration d'un Etat de droit exigeait que l'Administration soit soumise à un contrôle effectif, d'où l'émergence d'un juge administratif. Tout ceci est logique: les juges judiciaires ne peuvent juger l'administration car « juger c'est encore administrer » et donc juger l'exécutif c'est aller à l'encontre de la séparation des pouvoirs; donc elle l'a fait elle-même. Puis pour satisfaire aux exigences de l'Etat de Droit elle finira par s'émanciper comme juge distinct de l'administration elle-même. Voir séparation de l'administration contentieuse et active.

2) Une jurisprudence libérale

Le contentieux s'est ensuite développé comme un contrôle de plus en plus étendu de l'Administration. A ce titre, le Conseil d'Etat a su faire preuve d'audace et de prudence pour maintenir un équilibre: contrôler l'administration assez pour être crédible et ne pas être supprimé tout en la laissant se développer; il a accompagné et canalisé son développement. C'est une ambiguïté dans la jurisprudence administrative qui a donné au Conseil d'Etat un rôle plutôt libéral. « L'individu face à l'Etat doit avoir des Droits, qui doivent être protégés » (Benjamin Constant). De plus contrairement au Droit privé il n'y avait ni texte ni Code concernant le Droit Administratif; c'est donc un droit jurisprudentiel qui a été créé par le Conseil d'Etat. Cet équilibre entre audace et prudence fut à son apogée durant la 3ème République: l'âge d'or du Droit Administratif.

 

C) Crise sans catastrophe?

1) Les causes d'une crise

Ce titre (Crise sans catastrophe?) est issu d'un article de Jean-Jacques Bienvenu. Il semblerait qu'après son âge d'or, le Droit Administratif ait perdu toute sa cohérence. On a eu du mal à lui trouver des critères de définitions et ses grandes notions fondamentales (établissements et services publics) ont semblé en crise. Mais c'est un constat qui vient surtout du fait que l'équilibre entre développement de l'Administration et Contentieux Administratif "libéral" aurait été rompu. En effet, d'un côté la centralisation a été accompagnée d'un interventionnisme étatique important: l'Etat providence, ainsi que d'une multiplication des règles de droit. D'un autre côté, le côté modérateur de la jurisprudence administrative a semblé plus en retrait, les juges avaient du mal à rendre des décisions dans des délais raisonnables. On peut ajouter à cela aujourd'hui le développement du droit européen et de la décentralisation qui entrainent l'écartèlement de l'Etat entre l'Europe et les collectivités territoriales, sans oublier son endettement; le tout laissant penser qu'il ne peut plus accomplir ses missions. « Le Droit Administratif a épuisé son aptitude à mieux soumettre le pouvoir à la règle de Droit » (Robert Hertzog).

2) Réalité de la crise.

Qu'en est-il de cette crise? Est-ce le Droit ou le Discours juridique qui est en crise? On s'interrogera à partir de la modernisation administrative en France, modernisation qui a deux objectifs: Améliorer la qualité de la gestion publique (Par exemple la réforme des finances publiques par la LOLF ou la Révision Générale des Politiques Publiques qui évalue ces politiques publiques pour en proposer des améliorations); Améliorer la qualité du service rendu au citoyen. Il s'avère que la modernisation tend à s'inspirer des méthodes du Droit Privé. Si c'est ainsi, le Droit Administratif n'est-il pas un frein pour la modernisation? On pourrait rétorquer que le Droit a toujours eu un certain objectif conservateur et protecteur. C'est une discussion compliquée qui fait dresser chez les dirigeants des clivages politiques.

Note: Cette fiche, qui concerne le premier chapitre du cours magistral, est relativement compliquée. 

C'est un chapitre difficilement compréhensible pour des étudiants qui découvrent le Droit Administratif. Retenez-en ce que vous pouvez, mais ne vous faites pas un avis sur la matière juste à partir de ce seul chapitre. Intéressez-vous à la suite du cours, et ces notions devraient vous paraître plus familières par la suite.

Ne vous découragez pas! 

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