L'Organisation Administrative

Il s'agit là de l'Administration au sens organique.

 

I Notions introductives sur l'Organisation Administrative

 

A) La notion de personne morale

 

a) La personne morale en général. Elle dispose d'une capacité juridique, et donc peut être titulaire de droits et d'obligations. En principe elle est déterminée par les pouvoirs publics: en droit privé ou public elle n'est qu'une création de la loi, un procédé légal d'individualisation d'intérêt collectif.

b) La personne morale publique. Il s'agit pour l'essentiel des collectivités territoriales et des établissements publics. D'une part une personne publique comprend en son sein plusieurs autorités administratives, organes habilités à agir en son nom, et qui ont entre elles des relations pouvant varier: au sein d'une même personne morale ces autorités sont soumises à un pouvoir hiérarchique (l'autorité supérieure dispose de prérogatives vis à vis des compétences et attributions des autorités/agents subordonnés); entre deux personnes morales différentes, il peut y avoir 3 situations: contrôle, tutelle ou rapport d'égalité (ex: l'Etat exerce un contrôle administratif et budgétaire sur les collectivités, ainsi qu'une tutelle sur certains établissements publics et certaines personnes morales privées; ex: entre collectivités, il y a rapport d'égalité => Art 72 al 5). D'autre part il y a le cas particulier de l'Etat. Par définition la personnalité morale est attribuée par une personne publique; d'où vient celle de l'Etat? Certains diront qu'en Droit elle vient de la première constitution; en fait on dira plutôt que l'Etat lui-même s'est constitué sa propre personnalité juridique. En tous cas, de par sa position de personne souveraine titulaire de la puissance publique, l'Etat n'est pas comme les autres.

 

B) La notion de centralisation

La centralisation est première, constitutive de l'Etat, préexistante à la décentralisation. Dans les dictionnaires de Droit Administratif, on considère que la centralisation « est tout à la fois un processus consistant à confier l'exécution de toutes les tâches, tant politiques qu'administratives, aux autorités et services de l'Etat ».

 

1) Distinction: Centralisation concentrée et déconcentrée

La centralisation renvoie à deux modalités: la concentration (le pouvoir de décision appartient aux autorités centrales qui assurent leurs compétences sur l'ensemble du territoire) et la déconcentration (certains pouvoirs de décisions sont délégués à des autorités non-centrales soumises à l'autorité hiérarchique des autorités centrales; c'est une hiérarchie entre autorités au sein de la personne morale de l'Etat, autorité que l'on appelle « service déconcentrés » depuis 1992). La distinction se fait donc sur la compétence plus que sur la géographie: pour le service central il y a compétence nationale; pour les services déconcentrés, comme pour les services décentralisés, il y a compétence limitée à une circonstance et soumission à l'autorité hiérarchique centrale. Il y a une 3ème catégorie intermédiaire, consacrée en droit par décret de 1997: les « services à compétences nationale » (SCN). Ex: Musée, archives nationales... A la différence des services déconcentrés leur compétence est nationale; à la différence des services centraux, ils ont d'une part des missions de production distinctes de celles des services centraux et d'autre part une certaine autonomie. Cela reste marginal en terme de nombre.

 

2) Distinction: Déconcentration et Décentralisation

La différence repose sur deux données. D'une part, là où la déconcentration est un aménagement au sein de la personne juridique de l'Etat (rapport entre organes d'une même personne), la décentralisation suppose la création de nouvelles personnes morales (rapports entre organes de personnes distinctes). D'autre part, et c'est là la distinction essentielle, la première repose sur une hiérarchie entre services centraux et services déconcentrés alors que la seconde repose sur une personne (l'Etat) exerçant un contrôle administratif sur d'autres personnes. Mais en vérité les deux subordinations aux services centraux sont semblables. La décentralisation n'est pas un affranchissement total de la centralisation, elle la suppose.

 

3) Coexistence: Centralisation déconcentrée et décentralisation

La déconcentration n'est pas exclusive de décentralisation, au contraire leur développement est simultané. Bien sur auparavant la déconcentration était une alternative à la décentralisation dont on se méfiait: plutôt que de donner des pouvoirs à des élus locaux, on préférait en donner à des représentants du territoire. Les termes ne se dissocieront que sous la Monarchie de Juillet et le Second Empire. Mais ce n'est qu'en 1982 que le changement d'état d'esprit va s'opérer. Bien sur la politique de décentralisation a commencée dès le XIXème siècle, mais on craignait un risque d'éclatement de l'Etat. Ainsi, tout en donnant des pouvoirs aux collectivités, on souhait mettre sur place une présence étatique; l'indivisibilité de la république était en jeu. C'est là tout l'enjeu de la déconcentration. Ainsi l'Administration territoriale de la république « est assurée par les CT et par les services déconcentrés de l'Etat (Art 1 loi « relative à l'Administration territoriale de la République », 1992). C'est pourquoi lors de l'acte II de la décentralisation (2003/2004), on a également relancé la déconcentration. La réforme actuelle de l'Etat (RGPP) est-elle une poursuite de la décentralisation ou une recentralisation? La loi du 16 décembre 2010 se veut décentralisatrice mais l'opposition [en 2010 la majorité était à droite et l'opposition à gauche] l'estimait recentralisatrice. Il faut attendre 2012: en cas d'alternance politique [et c'est le cas], une grande partie de la réforme risque d'être contestée.

 

C) La notion de décentralisation

La « décentralisation » suppose la persistance d'une « centralisation »; ce n'est pas un Etat régional. Désormais l'article 1 de la Constitution dit que « la France est une république indivisible (…) Son organisation est décentralisée » (Issu de la révision de 2003). La précision n'est que symbolique: elle désigne une réalité qui n'est pas nouvelle. Parmi les personnes publiques créées, certaines sont territoriales, d'autres non.


1) La décentralisation territoriale: l'apport de la révision de 2003.

L'ancien article 72 ne visait que les communes, département et TOM. Depuis 2003 il vise aussi les régions (créées en 1982), les collectivités à statut particulier (Corse, Paris), les TOM furent remplacées par les COM (qui regroupent certains TOM ainsi que des collectivités à statut hors norme comme Saint-Barthélémy; selon l'article 74 elles ont un statut particulier tenant compte des qualités propres de chacune d'elles). Le législateur peut en créer d'autres comme il l'a fait en 1982 (création de la région en tant que CT). Par ailleurs « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus » (la seule innovation en 2003 c'est la reconnaissance d'un PR). L'article 73 prévoit la possibilité d'adaptation des DOM et ROM en vertu de leurs caractéristiques et contraintes particulières. Enfin, le titre relatif à la Nouvelle-Calédonie fut conservée (ancien TOM, elle a depuis 1998 un statut particulier tendant à son indépendance).

 

2) La décentralisation fonctionnelle

a) Distinction: Décentralisation territoriale et fonctionnelle. L'article 1 et les articles 72 et suivants de la Constitution ne visent les collectivités territoriales. Mais la lecture est trompeuse: il y a d'autres personnes publiques décentralisées. La différence majeure avec la décentralisation territoriale c'est qu'il n'y a qu'une autonomie de gestion dans le cadre d'une compétence spécialisée et non une libre administration. C'est pourquoi pour certains ils sont plus proches d'une déconcentration que d'une décentralisation; mais contrairement aux services déconcentrés ils ont une personnalité juridique.

b) Les établissements publics. Les personnes autres que les CT sont les établissements publics. Ils sont soumis à 3 principes: principe d'autonomie (propre structure et propre budget), principe de rattachement à une ou plusieurs collectivités (qui exercent une certaine tutelle) et principe de spécialité (ils ont des compétences limitativement énumérées contrairement aux CT pour qui ça pourrait changer vu que la loi du 16 décembre 2010 remplace les conseils régionaux et départementaux par des territoriaux mais d'ici 2014 il peut y avoir changement de majorité [il y a eu changement de majorité]). Ils ne sont pas totalement ignorés par la Constitution: l'article 34 précise que c'est la loi qui prévoit leur création. Aujourd'hui la décentralisation fonctionnelle n'est pas limitée aux établissements publics.

c) Les Groupements d'Intérêt Public (GIP). Les premiers résultent d'une loi de 1982 sur la recherche, mais c'est une loi de 1984, toujours aujorud'hui une référence en matière d'universités, qui a précisé leur caractère public. Leur particularité c'est qu'ils sont créés par des contrats passés soit entre un Etablissement public ayant une activité de recherche ou d'enseignement avec une autre personne morale (publique ou privée), soit entre ces établissements entre eux. Ils ont pour objet la réalisation d'activités d'intérêt général. Le CE, dans un avis de 1986, a précisé qu'ils devaient être assujettis, au regard de l'article 34 aux mêmes règles que les établissements publics; mais ils sont quand même différents de ces derniers: il s'agit de « personnes publiques soumises à un régime spécifique » lequel, sous réserve de l'article 34 (confirmation du CE), se caractèrise par une « absence de soumission de plein droit aux lois et règlements régissant les établissements publics » (TC « Verdier » 2000). La formule a eu un succès: ils sont aujourd'hui très nombreux.

d) Les autorités Publiques Indépendantes (API). La loi du 1er aout 2003 en a créé 2: l'Autorité des Marchés Financiers (AMF) et la Commission de Contrôle des Assurances et des Mutuelles et des Institutions de Prévoyance (CCAMIP) devenue Autorité de Contrôle des Assurances et des Mutuelles (ACAM) en 2005 avant d'être supprimée en 2010 pour fusionner avec 3 AAI pour créer l'Autorité de Contrôle Prudentiel (APD) qui est une AAI. 4 autres ont été créées depuis: la Haute Autorité de la Santé (2004), l'Agence Française de Lutte contre le Dopage, Hadopi (2009), et l'Autorité de Régulation des Activités Ferovières (ARAF, 2009). Elles font partie de la décentralisation fonctionnelle car contrairement aux AAI elles ont une personnalité juridique.

 

II Les services centraux de l'Administration d'Etat

 

A côté de ces services centraux il y a bien sur les services déconcentrés au sein de l'Administration d'Etat, mais on ne s'intéressera ici qu'aux services centraux. Parmi ces services centraux on peut noter les ministères, ainsi que la Présidence de la République et les services de la république. On dévelopera ici deux autres catégories.

 

A) Les Autorités Administratives Indépendantes (AAI).

 

  1. Généralités sur les AAI. 

    a) Emergence. La première utilisation du terme fut pour la Commission Nationale de l'Information et des Libertés (CNIL) par une loi du 17 juillet 1978. Le terme s'est ensuite étendu à d'autres institutions. En 2001, le CE en répertoriait 34 (ex: le médiateur de la république, bien que sur sa demande le législateur ait retiré le mot « administratif », le CSA, la CADA, le Conseil de la concurrence...). Depuis, il y a eu beaucoup de changement. La CADA par exemple fut qualifiée d'AAI par l'ordonnance du 6 juin 2005; le Conseil de la concurrence est devenu Autorité de la Concurrence. D'autres furent créées, c'est le cas du défenseur des droits. 

    b) Un mouvement politique. En 2001 le Conseil d'Etat disait des AAI qu'« elles participent à un mouvement général aux grands pays démocratiques, qui tend à un nouveau mode de répartition de l'exercice du pouvoir d'Etat ». En effet les AAI résultent d'un mouvement politique caractérisé par une méfiance à l'égard de l'Etat traditionnel (crise de légitimité: il n'est ni impartial, ni efficace) et par une aspiration à de nouveaux modes de régulations sociales, notamment la médiation. Selon le CE elles cherchent en effet à répondre à divers besoins: « offrir à l'opinion une garantie renforcée d'impartialité des interventions de l'Etat; permettre une participation élargie de personnes d'origines et de compétences diverses, et notamment de professionnels, à la régulation d'un domaine d'activité ou au traitement d'un problème sensible; assurer l'efficacité de l'intervention de l'Etat en termes de rapidité, d'adaptation à l'évolution des besoins et des marchés et de continuité dans l'action ». 

    c) Autorités. Elles ne sont pas se simples organismes consultatifs, elles disposent parfois de pouvoirs. Cela peut être un pouvoir règlementaire (CC décisions 1986 et 1989), d'autorisation individuelle, de contrôle, d'injonction, de sanction de nomination.. c'est variable et cela se combine. 

    d) Administratives. Elles ne sont pas extérieures à l'Etat, elles agissent en son nom et font partie des services centraux (contrairement aux API). 

    e) Indépendantes. Elles sont hors hiérarchie et ne reçoivent donc ni ordre ni instruction du Gouvernement. Le CE a précisé « sans que leur action puisse être orientée et censurée, si ce n'est par le juge ». C'est là toute la relativité de leur indépendance: elles restent soumises à un contrôle du juge judiciaire (quand la loi le prévoit) ou administratif. D'ailleurs l'indépendance n'est jamais absolue, il y au minimum dépendance budgétaire. Au final, elles sont administratives sans l'être vraiment, et indépendantes sans l'être vraiment; selon le CE « ce qui fait le succès des AAI, c'est l'ambigüité magique de la formule ». 

    f) Leurs pouvoirs. Toujours selon le rapport de 2001, elles ont 5 misions: de médiation (1), de régulation de certains secteurs d'activités (2), de protection des libertés publiques (3), de « garant de l'impartialité de la puissance publique, dans les domaines qui, sans que la protection des libertés ne soit nécessairement en cause de façon directe, ont paru risquer de donner prise à un soupçon d'arbitraire » (4), d'évaluation et d'expertises (5). Elles peuvent être combinées dans une même AAI. 

    g) Différence avec les API? La différence c'est que l'API est une personne morale, et bénéficie donc de souplesse de fonctionnement (ex: disposer de recettes fiscales affectées). Elle peut agir en justice mais aussi voir sa responsabilité mise en cause. Cette différence explique que l'on traite les API au titre de la décentralisation fonctionnelle et les AAI au titre des services centraux de l'Etat. Pour le reste elles sont très semblables.

     

  2. La Commission d'Accès aux Documents Administratifs. 

    a) Généralités. Elle fut créée par une loi du 17 juillet 1978. Certains pensent qu'il faudrait la fusionner avec la CNIL. Elle est composée de 11 membres (Présidée par un Conseiller d'Etat, un membre de la cour de cassation, de la cour des comptes, un député, sénateur, élu local, professeur de l'enseignement supérieur et 4 personnes qualifiées en archive, protection des données à caractère personnel, concurrence et prix, diffusion publique d'information). Déjà considérée comme une AAI par le CE en 2001, elle le fut par le législateur en 2005. 

    b) Garantir l'accès aux documents administratifs. D'après l'article 1, sont considérés comme administratifs les documents produits ou reçus par l'Etat, les CT, les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une mission de service public. Peu importe la forme et le support. Il y a bien sur des exceptions, notamment les documents portant atteinte à différents secrets (défense nationale, sécurité, etc.). Egalement lorsqu'une telle divulgation porterait un préjudice, ou encore les documents préparatoire en cours d'exécution. Ne sont communicables « que les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable ». Tout administré peut saisir, dans les deux mois qui suivent un refus de communication de document, la CADA. A la base ce n'est qu'un organisme consultatif: elle est saisie et formule un avis sur le caractère communicable ou non du document (dire si le refus est justifié ou pas). A l'instar du RAPO, la saisine de la CADA est nécessaire avant une saisine du juge. En pratique la logique du refus fut dépassée: elle est parfois saisie par l'administration pour de simple conseils. Cela étant l'Administration, selon sa présidente, ne fait toujours pas de l'accès aux documents administratifs une priorité. 

    c) Extension aux archives publiques. Mais son rôle s'est élargi: elle ne veille plus seulement au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs, mais aussi à celui des archives publiques (loi DCRA 2000). 

    d) Extension à la réutilisation d'information publiques. D'autre part son rôle fut étendu à « l'application du chapitre 2 de l'ordonnance de 2005 relatif à la réutilisation des informations publiques ». Ce dernier transpose les directives communautaires sur « la réutilisation et l'exploitation commerciale des documents du secteur public ». L'administration doit en effet respecter les règles de la libre concurrence car il y a un marché; c'est pourquoi on a confié à la CADA la possibilité d'infliger des sanctions administratives aux « réutilisateurs » qui méconnaitraient leurs obligations. Elle a donc désormais un pouvoir de sanction mais dans un domaine qui n'a rien à voir avec celui initialement prévu.

 

C) Les organismes consultatifs

 

Ils sont très nombreux (dans toutes les administrations, environ 4700), mais on en cite notamment 2 (car ils sont mentionnés dans la Constitution). On cherche à simplifier leur composition et leur fonctionnement ainsi que réduire leur nombre.

 

  1. Le Conseil d'Etat. 

    Il peut être appelé à interpréter ou donner un avis sur des textes. En 2008 fut créée une « section de l'administration », ce qui fait 6 sections administratives. Les formations peuvent varier selon l'importance de l'affaire. Ainsi en principe une seule section s'exprime au nom du CE, mais il peut y avoir d'une part des réunions de sections, d'autre part l'Assemblée Générale ordinaire (certain nombre de conseillers d'Etat) et enfin l'Assemblée Générale plenière (tous les conseillers d'Etat). Les AG comprennent des conseillers de la section contentieuse. 

    Sa consultation peut être obligatoire: pour les projets de loi et d'ordonnance, ainsi que pour les projets de décrets prévus par l'article 37 al 2 et enfin dès que la loi le prévoit. On parle alors de « décret en Conseil d'Etat », qui en principe ne peuvent être modifiés que par un même décret en Conseil d'Etat si aucune disposition du décret ne prévoit le contraire. Par ailleurs, le Conseil Constitutionnel a exigé que cet avis précède la discussion en CM; mais les questions qui seront posées en CM devront être posées au CE, il ne doit pas y avoir de question « nouvelle » au CM (voir cours du deuxième semestre). En effet le projet ne doit pas être dénaturé après l'avis; si le Gouvernement peut le modifier, il ne saurait totalement changer la rédaction sinon il y a nouveau projet et donc nouvel avis. 

    Mais même lorsqu'elle n'est pas obligatoire la consultation reste facultative: le Gouvernement peut saisir lorsqu'il le souhaite le CE (sujets sensibles, ex: la Burka); de même depuis 2008 l'un des Présidents des assemblées peut lui aussi sasir le CE pour avis sur une proposition de la loi déposée par un parlementaire de l'assemblée en question sauf s'il s'y oppose (avis rendu par l'assemblée générale). La procédure ne sera alors plus contraignante comme celle du décret en Conseil d'Etat. 

    Le CE peut faire des propositions de sa propre initiative et ce grâce à son rapport annuel sur un thème particulier, assorti de recommandations (fait par la section du rapport et des études). 

    Si la consultation est parfois obligatoire, l'avis ne l'est jamais (on n'est pas tenu de le suivre).

     

  2. Le Conseil Economique, Social et Environnemental. 

    Tout comme le CE, il est important car il est reconnu constitutionnellement (Art 69, 70 et 71). C'est la réforme de 2008 qui a ajouté "environnemental". Sa composition, son organisation et son fonctionnement furent modifiés par une LO 2010. Il fait des rapports.

 

Note: M. Chrétien ne fait là qu'introduire certaines notions sans les approfondir réellement.

Si vous souhaitez apprendre en détail l'organisation administrative, je vous recommande vivement de choisir le cours d'Institutions Administratives de Mme Runavot au Second semestre (cours que je recommande d'ailleurs à tout étudiant qui souhaite poursuivre ses études vers le droit public).

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