L'organisation des juridictions administratives

Le Conseil d'Etat et les Conseils de préfectures, créés en l'an VIII, ont du prendre leur indépendance par rapport à l'Administration.

 

I Le développement des juridictions Administratives

 

A) Séparation des juridictions Administratives et de l'Administration active

 

1) Justification historique d'une séparation

On parlait d'administration active par opposition à l'administration contentieuse, car à l'époque « juger c'est encore administrer ». C'est cet adage qui justifiait l'absence d'un juge administratif, par respect de la conception révolutionnaire de la séparation des pouvoirs et parce que les Parlements de l'ancien régime s'arrogeaient des prérogatives administratives. Mais l'administration contentieuse se devait de prendre son indépendance car l'instauration de l'Etat de Droit justifiait aussi un contrôle de l'administration. Or le système de l'Administrateur juge ne pouvait être efficace en raison d'un conflit d'intérêt: l'administration était juge et partie.

 

2) Une séparation progressive.

La première étape fut la création du Conseil d'Etat (Constitution du 22 frimaire an VIII) et des Conseils de Préfecture (Loi du 28 pluviose an VIII). Mais il n'y a eu qu'une ébauche de séparation après l'an VIII (compétences juridictionnelles données aux conseils de préfecture et création de certaines juridictions spécialisées comme la Cour des comptes en 1807). Le système de l'Administrateur juge n'a pas été remis en cause; Les juges de droit commun de l'époque étaient donc les ministres. Le Conseil d'Etat n'est que le conseiller juridique du Chef de l'Etat. Ce dernier exerce une justice « retenue », il est juge d'appel et de cassation. Mais en pratique le Chef de l'Etat faisait préparer ses décisions par le Conseil d'Etat (notamment sa section contentieuse créée en 1806) et revenait rarement dessus; il les authentifiait. La justice était donc empiriquement exercée par le Conseil d'Etat, qui exerçait alors 3 fonctions contentieuses: juge en premier et dernier ressort du « recours pour excès de pouvoirs » (annulation d'un acte administratif); juge d'appel pour les recours formés contre les décisions des ministres et des conseils de préfecture; juge de cassation pour les recours formés contre les autres juridictions. La grande réforme fut la loi du 24 mai 1872 qui crée un tribunal des conflits et surtout permet au Conseil d'Etat de juger sans la signature du Chef de l'Etat (justice « déléguée »). Mais les ministres restaient juges de Droit commun. Il faudra attendre l'arrêt « Cadot » (13 décembre 1889) où le Conseil d'Etat est amené à juger en premier ressort et, au lieu de se déclarer incompétent au profit des ministres, va juger l'affaire. Il est donc juge de Droit commun. C'est la véritable séparation des juridictions et de l'administration (même si aujourd'hui c'est le tribunal administratif le juge de droit commun, depuis 1953).

 

3) Abandon des prérogatives

Mais ce qui a accompagné cette séparation c'est, dès les années 1870-1880, un abandon des prérogatives du Conseil d'Etat qu'il avait sous la justice retenue (réformation des actes, injonctions et astreintes). C'est sa manière de n'être plus que juge et non administrateur. Mais comme le fait de dire le droit sans contrainte a fini par faire en sorte que les décisions n'étaient plus appliquées, le législateur est intervenu: une loi de 1980 redonne au Conseil d'Etat le droit de donner des astreintes; une loi de 1995 étend l'astreinte aux tribunaux et cours d'appel, et donne au juge le pouvoir d'injonction; une loi du 30 juin 2000 crée un référé-liberté qui permet au juge de prendre « toutes les mesures nécessaires » à la sauvegarde des libertés fondamentales menacées.

 

4) Un lien étroit avec l'Administration conservé

On peut douter de la réalité de la séparation. D'une part le recrutement des juges ne se fait pas par l'école nationale de la magistrature mais par l'école nationale d'administration; d'autre part le juge administratif reste lié à l'administration de part son rôle consultatif. Le Conseil d'Etat est juge et conseil du Gouvernement. Ce lien a un aspect positif dans la mesure où il a permis une certaine audace du juge et non une timidité et où les décisions seront mieux acceptées par l'Administration. Plus généralement, la justification fonctionnelle d'une juridiction administrative qui a accompagné la justification historique est donc une meilleure gestion de l'administration .Le juge judiciaire n'a pas ces qualités; en vérité si un lien étroit a subsisté c'est parce qu'il était nécessaire à la légitimité du juge administratif. On retombe sur l'idée que « juger c'est encore administrer ». Le juge administratif apparaît comme un compromis entre l'impossibilité du juge commun car « juger c'est encore administrer » et l'impossibilité de l'Administrateur juge car il faut un Etat de Droit. Au dela de l'aspect symbolique et historique, « juger c'est encore administrer » subsiste donc encore aujourd'hui même si sa force n'est plus la même qu'à l'époque révolutionnaire où cet adage s'opposait à toute forme de juge car on faisait une interprétation stricte de la séparation des pouvoirs. Toutefois cette office du juge demeure critiquée traditionnellement parce qu'on pourrait croire à une partialité du juge par « esprit de corps ». On peut noter une critique plus récente selon laquelle ce lien se perd car le juge administratif tend à se rapprocher du juge judiciaire: d'une part du fait de la réforme administrative et d'autre part du fait de l'adéquation au droit à un procès équitable qui ne différencie pas juridictions judiciaires et administratives. Remettre en cause ce lien serait en partie remettre en cause sa légitimité à juger l'administration plutôt que le juge judiciaire.

 

B) Constitutionnalisation de la dualité de juridiction

 

1) L'indépendance de la justice administrative: Conseil constitutionnel « validations législatives » (22 juillet 1980)

Le Conseil Constitutionnel estime au nom de l'article 64 de la Constitution et au nom des PFRLR concernant la juridiction administrative depuis la loi du 24 mai 1872 que l'indépendance de la juridiction administrative est un principe sur lequel le Gouvernement ou le Parlement ne peuvent empiéter. Elle a donc valeur constitutionnelle. A fortiori en ne portant pas atteinte à son indépendance on ne peut non plus la supprimer, d'où une consécration implicite de son existence à l'échelon constitutionnel.

 

2) L'existence de la justice administrative: Conseil Constitutionnel « Conseil de la concurrence » (23 janvier 1987)

C'est l'affirmation d'une « réserve de compétence » au juge administratif (ce qui revient à créer une séparation entre compétences administratives et judiciaires). La décision de 1980 a permis cette affirmation. La décision concernait une loi visant à confier à la Cour d'appel de Paris (judiciaire) le contentieux du Conseil de la concurrence; or les députés ont considéré que, en tant que AAI, son contentieux revenait au juge administratif et la loi était ainsi contraire à la séparation des autorités. Le Conseil Constitutionnel va suivre un raisonnement en 3 temps:

a) Le Conseil va dire que le principe de séparation des autorités n'a pas valeur constitutionnelle. En effet il ne peut découler de l'article 16 car si on considère, comme en 1790, que la séparation des autorités résulte de la séparation des pouvoirs, cela veut dire que l'on considère que si on juge l'exécutif, on viole la séparation des pouvoirs. Donc c'est considérer que « juger c'est encore administrer » et par conséquent que la seule qui puisse juger l'administration c'est l'Administration elle-même. Raisonner comme en 1790 ce serait remettre en cause l'existence d'un juge de l'administration. Ainsi aujourd'hui la séparation des autorités ne peut plus découler du principe de séparation des pouvoirs, et n'est donc pas consacrée par un texte à valeur constitutionnelle.

b) Toutefois le juge constitutionnel estime qu'il y a une « conception française de la séparation des pouvoirs » en vertu de laquelle une réserve de compétence du juge administratif, comprenant l'annulation et la réformation des actes de puissance publique, ferait partie des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » (valeur constitutionnelle). Toutefois cette réserve à valeur constitutionnelle semble ignorer par exemple la responsabilité de l'administration, qui pourrait donc en principe être transférée au juge judiciaire par le législateur. Sont également exclus de cette réserve tout ce qui relève par nature du juge judiciaire (la protection de la liberté individuelle, la propriété privée immobilière et l'état et la capacité des personnes) mais en l'espèce cela ne concerne pas le Conseil de la concurrence.

c) Ainsi en vertu de cette réserve de compétence à valeur constitutionnelle, le Conseil de la concurrence doit relever du juge administratif et la loi doit donc être annulée. Toutefois ce serait oublier un autre principe à valeur constitutionnelle: la répartition des compétences (en vue d'une bonne administration de la justice, le législateur peut unifier les compétences juridictionnelles au sein d'un ordre). Comme le droit de la concurrence a un contentieux abondant en matières civile et pénale, le juge va, en l'espèce, valider cette loi d'habilitation à la Cour d'appel de Paris. La décision n'en constitutionnalise pas moins la dualité juridictionnelle, en reconnaissant à une juridiction dont l'indépendance et donc l'existence ne peut être remise en cause une compétence spécifique différente de celle du juge judiciaire.

 

3) La révision du 23 juillet 2008.

On peut noter que le nouvel article 61-1 de la Constitution est la première disposition constitutionnelle à reconnaître l'existence du Conseil d'Etat en tant que juridiction et non uniquement en tant qu'instance consultative.

 

 

II La structure des juridictions administratives

 

A) Le Conseil d'Etat

 

1) Une institution

Il se divise en 7 sections: une section du contentieux et 6 sections administratives (intérieur, finances, travaux publics, sociale, administrations et rapports et études du Conseil d'Etat). Depuis le CJA (2001), il est présidé par le vice-président (aujourd'hui Jean-Marc Sauvé).

 

2) Un corps

En tant que corps c'est l'ensemble des personnes qui composent l'institution et exerce ses fonctions. Avec la Cour des comptes et l'inspection des finances, c'est un des 3 grands corps de l'Etat. Il y a 300 membres répartis en 6 grades (vice président, président de section, conseiller d'Etat, maître des requêtes, auditeurs de 1ère et 2ème classe). En principe les auditeurs sont pris dans le classement de sortie de l'ENA. Exceptionnellement: un tiers des conseillers d'Etat sont nommés par le Gouvernement au tour extérieur; certains conseillers « en service extraordinaire » sont nommés pour 5 ans aux sections consultatives; un quart des maîtres des requêtes sont aussi nommés au tour extérieur. Une loi de 1994 a pris des mesures pour « dépolitiser » les nominations des 3 grands corps (ex: publication des avis sur la nomination au JO). Ils ne sont pas magistrats donc en principe non-inamovibles; mais en réalité ils sont indépendants (ex: l'avancement de grade jusqu'à conseiller d'Etat se fait à l'ancienneté).

 

3) La section contentieuse

a) Les organes d'instruction

10 sous-sections qui instruisent l'affaire et préparent les projets de décision.

b) Les organes de jugement

Pour les affaires courantes c'est par la réunion de 1 à 4 sous-sections d'instruction (mais au delà de 2 c'est déjà moins courant. Cette possibilité d'aller jusqu'à 3 ou 4 sous-sections fut introduite par loi du 22 février 2010). Pour les affaires posant un problème de Droit, ce sera la section du contentieux composée de 15 membres (Président de la « grande » section du contentieux, les 3 présidents adjoints, les 10 présidents de sous-sections, le rapporteur de l'affaire) car depuis un décret du 6 mars 2008 on a supprimé deux conseillers des sections consultatives pour satisfaire aux exigences de la CEDH (Article 6§1 en son volet de droit à une juridiction indépendante et impartiale) de séparer les fonctions consultatives et contentieuses. En effet il ne faut pas que des membres jugent des textes qu'ils auraient eux-mêmes examinés et conseillés, il y aurait risque d'impartialité. Ce décret a également influé sur la formation de l'Assemblée (affaires à coloration politique) qui avait autrefois 12 membres dont 6 des sections consultatives; on a donc ajouté 5 membres de plus de la section contentieuse pour qu'elle soit majoritairement représentée. Ce décret a pour but d'empêcher la France d'être condamnée comme l'a été le Luxembourg ("Procola contre Luxembourg", 1995).

c) Les rapporteurs publics

Voir 4).

 

4) Les rapporteurs publics (avant 2009 les Commissaires du Gouvernement)

a) Principe

Traditionnellement ils exposent des conclusions sur chaque affaire (faits, questions de droit, proposition de solution) devant la formation de jugement. C'est là que se construit et que se travaille la jurisprudence, le Droit Administratif lui-même. Elles sont lues à l'audience; la formation de jugement pourra alors reprendre ou non la solution proposée.

b) La soumission au principe du contradictoire

Dans un arrêt « Esclatine » du 29 juillet 1998, le Conseil d'Etat considère que le commissaire du Gouvernement n'est pas soumis au principe du contradictoire. La CEDH, dans son arrêt « Kress contre France » (7 juin 2001), a considéré que, comme une partie, le commissaire du Gouvernement était soumis au principe du contradictoire. Le Conseil d'Etat étant opposé à cette application, l'arrêt Kress a trouvé un compromis: Même si les conclusions ne sont pas transmises aux parties, le principe est respecté tant que le sens général des conclusions leur est transmis et que les parties peuvent répliquer pour défendre leur argumentation si les conclusions des commissaires sont défavorables au recours formé.

c) Présence au délibéré

Là où le conflit juridictionnel fut plus important c'est s'agissant de la présence du Commissaire au délibéré. L'arrêt Kress a considéré sa présence, selon une « théorie des apparences », contraire au Droit à un procès équitable car le justiciable peut penser qu'il joue un rôle dans la décision. Cette théorie vient des pays du Common Law: « Il n'est pas suffisant que justice soit faite. Il faut également que l'on voit que justice a été faite ». La seule présence du Commissaire du Gouvernement, passive comme active, viole donc l'article 6§1 de la CEDH, dans son volet du droit à être jugé par une juridiction indépendante et impartiale. Le Gouvernement (mais en pratique le CE) a donc par décret en décembre 2005 donné son interprétation de l'arrêt Kress dans le CJA: "Le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré. Il n'y prend pas part." Cette subtilité n'a pas convaincu la CEDH qui, dès avril 2006 ("Martinie contre France"), a rappelé que l'arrêt Kress utilisait comme synonymes les mots assistance, présence et participation. C'est pourquoi un décret du 1er aout 2006 a supprimé la présence du commissaire au délibéré dans les TA et CAA et a conservé sa présence au Conseil d'Etat sauf si une partie s'y oppose. C'est critiquable mais ça a convaincu la CEDH (« Yvonne Etienne » 2009).

d) Nom

Restait le problème lié à leur nom qui faisait trop penser à des agents au service du Gouvernement; c'est pourquoi depuis le décret du 7 janvier 2009 on parle de « Rapporteurs publics ». On peut noter que par la même occasion ce décret concrétise le fait que le rapporteur public ne se prononce plus en dernier: ses conclusions peuvent être suivies d'observations des parties.

e) Nécessaire pour chaque affaire?

Le nouveau problème de ces deux dernières années a été de savoir si il devait intervenir dans toutes les affaires. La réforme de la juridiction administrative a recherché une justice moins couteuse et plus efficace; ainsi le rapporteur n'est peut être pas nécessaire pour les affaires jugées en série et sans difficulté. Pour Jean-Marc Sauvé c'est inconcevable, mais les TA et CAA ne sont pas du même avis. Finalement la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du Droit va prévoir la possibilité pour le président de la formation de se passer des conclusions du rapporteur public pour des matières énumérées en décret en conseil d'Etat. Le Conseil constitutionnel a émis deux réserves d'interprétation; d'une part le décret en conseil d'état devra se fonder sur des critères objectifs et d'autre part la dispense n'aura lieu que si la solution de l'affaire paraît s'imposer ou ne soulève aucune question de droit nouvelle.

f) Utilité du rapporteur public. Le Conseil d'Etat tenait à la présence du Commissaire pour qu'il puisse préciser un élément des faits ou encore parce qu'il représente toute l'intelligibilité de la jurisprudence administrative. Mais s'il tenait à sa présence au délibéré c'est surtout pour tirer leçon de la décision pour ses futures conclusions.

 

B) Les juridictions territoriales

Dans un soucis de rapprocher la justice des justiciables et de décharger le Conseil d'Etat, la réforme de 1953 a remplacé les Conseils de préfecture par le juge de droit commun: le Tribunal Administratif. Une loi du 8 février 1995 permet de traiter certaines affaires à juge unique (peu importantes ou sans problème apparent). Ce sont des véritables magistrats administratifs, inamovibles depuis 1986. Ils ont été rejoint par la CAA en 1987. Présidées par un Conseiller d'Etat, elles ont permis de réduire le nombre d'appels formés devant le Conseil d'Etat mais ont également accentué les recours en cassation (1 à 2% avant, 61% aujourd'hui au CE). Cette même loi du 31 décembre 1987 a pris également 3 autres mesures pour éviter un nouvel encombrement du Conseil d'Etat: Les pourvois doivent passer devant une procédure préalable d'admission; le Conseil d'Etat peut après cassation régler l'affaire sur le fond et, même si c'est moins courant, il doit statuer définitivement en cas de second pourvoi; enfin les TA et CAA peuvent saisir directement le CE qui formulera un avis dans les 3 mois en cas de problème d'interprétation, évitant ainsi des appels et pourvois inutiles (attention, cet avis contentieux se distingue de l'avis consultatif du CE). Ces réformes ont amélioré la situation du Conseil d'Etat mais au détriment des Cours d'appel qui sont surchargées. C'est pourquoi un décret du 24 juin 2003 va d'une part supprimer l'appel dans certains cas et va d'autre partgénéraliser le recours à un avocat (évitant ainsi les appels). Depuis, la situation des juridictions administratives s'est améliorée. On peut noter que la fonction consultative des juridictions territoriales reste très marginale à côté de celle du Conseil d'Etat.

 

C) Les juridictions spécialisées

Elles sont nombreuses, par exemple la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes; le conseil supérieur de l'éducation ou encore la Cour nationale du Droit d'asile. Toutes relèvent du Conseil d'Etat par la cassation. Mais deux problèmes se posent: Le premier c'est que lorsqu'une section d'un conseil d'administration par exemple va édicter une sanction, comment savoir si il s'agit d'une juridiction spécialisée rendant un jugement ou d'une administration posant une sanction administrative? Le conseil d'Etat ne pose aucun critère, il fonctionne au cas par cas par la méthode du faisceau d'indices. L'autre problème c'est que même une fois que l'on sait que c'est une juridiction, comment sait-on si elle est judiciaire ou administrative? Par ex le Conseil de la magistrature dépend de la cassation devant le Conseil d'Etat alors qu'il se prononce sur la faute de magistrats judiciaires. Il y a donc un double problème d'identification. 

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