La Jurisprudence Administrative

On ne s'intéressera pas à la jurisprudence comme ensemble de décisions de justice mais comme l'ensemble des normes que crée le juge pour prendre sa décision. Selon Lafferière c'est un Droit essentiellement jurisprudentiel, alors qu'en principe la jurisprudence n'est pas une source de Droit mais une autorité.

 

I Le rôle de la Jurisprudence Administrative dans le développement du Droit Administratif

a) Un vrai rôle? S'il y a vraiment eu un rôle, c'est grâce à l'autonomie du Droit Administratif (mise à l'écart du droit civil et reconnaissance de règles spécifiques à l'Administration) et de l'absence de codification administrative.

b) Arrêt Blanco (1873). Nous sommes en période de fondation du Droit Administratif. L'arrêt Blanco va reprendre la même formulation qu'un arrêt de 1855 du CE, mais ce sera désormais dans un contexte Républicain. Agnès Blanco est blessée par un Wagonnet; une action est intentée devant le juge judiciaire en dommages-intérêts contre l'Etat. L'Administration estimant le juge judiciaire incompétent, il y a saisine du Tribunal des Conflits. Ce dernier va estimer que la responsabilité de l'Etat ne peut être régie par les principes de particulier à particulier. Ce principe visant la responsabilité a été étendu à toute la matière administrative. Cet arrêt affirme l'existence de règles spécifiques aux services publics, des règles exorbitantes du Droit commun.

c) Un arrêt insuffisant. L'affirmation de l'autonomie de la responsabilité n'aurait abouti à rien sans l'absence de codification. Dire qu'il y a des règles spéciales ne suffit pas; il faut dire quelles sont-elles. En 1873, tout est encore à faire, ou du moins à préciser ou à combler. D'où la création d'un Droit Administratif par le juge.

 

II Les principes généraux du Droit

Ce ne sont pas les seuls normes jurisprudentielles.


A) Définition

« Les Principes Généraux du Droit sont la principale source non-écrite de Droit Administratif représentés par des règles de droit obligatoires pour l'Administration et dont l'existence est affirmée de manière prétorienne par le juge » (Lexique Dalloz). Egalement des "règles de droit non-écrites applicables même sans textes dont le juge administratif affirme l'existence objective et dont il se reconnaît de découvrir ou de constater l'existence à l'occasion d'un litige si celui ci en dépend". On sait déjà que ce sont des principes jurisprudentiels, ce qui les distingue par exemple des PFRLR. Toutefois, hormis le fait que ce soit la principale source, la définition ne distingue pas les PGD des autres normes jurisprudentielles. On préfèrera certaines définitions doctrinales qui parlent de « soumettre la vie publique française à une éthique » ou pris « pour des motifs supérieurs d'équité afin d'assurer la sauvegarde des droits individuels des citoyens ». Ils sont donc toute la marque du « libéralisme compensatoire » du XXème siècle du Conseil d'Etat.

B) Le PGD de Sécurité Juridique

a) Sécurité juridique et confiance légitime. Le principe de confiance légitime est issu du Droit Allemand; «  lorsqu'une autorité publique suscite chez un particulier l'attente d'un comportement, le maintien d'une norme ou l'intervention d'une décision et que cette attente est fondée sur des circonstances qui la rendent justifiée ou légitime, cette autorité doit en tenir compte d'une manière appropriée » (Woehrling). « Elle tient à la croyance que les intéressés peuvent avoir dans l'existence et le maintien d'un certain état du Droit » (GAJA). Il est difficile à distinguer du principe de sécurité juridique en France car le CE appelle le premier ce que partout ailleurs on appelle le second; les deux visent la stabilité de la situation juridique des administrés. La différence c'est que le principe de sécurité juridique ne vise que les règles juridiques stricto sensu et leur application dans le temps alors que la confiance légitime inclut les pratiques de l'administration et les normes administratives par lesquelles l'autorité publique exerce son pouvoir discrétionnaire (lorsqu'elle en dispose). On prend en compte l'attente que fait naitre une pratique régulière. Tous deux sont PGD Communautaire reconnus par la CJCE. Le principe de confiance légitime a été reconnu en droit interne par le TA dans l'affaire Freymuth (1994) mais rejeté par la CAA et le CE (Freymuth 9 mai 2001). Puis le CE l'a reconnu mais seulement lorsqu'un acte administratif est à prendre dans le cadre du Droit communautaire (en l'espèce de la PAC où ce principe était respecté tant que les agriculteurs « prudents et avisés » ont eu les moyens de voir venir et de s'adapter à la modification future des règlementations; arrêt FNSEA 11 juillet 2001). L'arrêt KPMG (24 mars 2006) consacre certes le principe de sécurité juridique mais pas celui de confiance légitime comme PGD national. Le CC avait également refusé cette reconnaissance en 1996.

b) La sécurité juridique avant 2006. Le principe de sécurité juridique faisait déjà débat avant l'arrêt KPMG (annulation d'un acte créateur de droit; rétroactivité de la décision jurisprudentielle, etc.); mais le CE considérait qu'il était inutile d'en faire un PGD; ce qui compte ce sont les principes qui résultent de cette sécurité juridique, et dans son rapport de 2006 il considère que ces règles sont nombreuses. Toutefois face à la multiplication des sources du droit (enchevêtrement des ordres internationaux et nationaux, abandon du dualisme entre ces deux ordres et inflation normative), le Droit est devenu moins lisible et prévisible, d'où la nécessité d'en corriger les effets pervers (sachant que le principe de légalité ne suffisait pas à cela).

c) Consécration d'un PGD. Dans l'arrêt KPMG le Conseil d'Etat va considérer qu'il incombe au pouvoir règlementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'impliquent, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle. L'idée en l'espèce c'était de protéger la sécurité juridique de situations contractuelles en cours en se conformant au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. La décision aurait très bien pu être justifiée par le principe de confiance légitime (F. Melleray: l'arrêt KPMG aboutit à « l'avènement d'un principe de confiance légitime à la française »). Un arrêt Lacroix de la même année viendra reprendre le principe de KPMG (les mesures transitoires qu'impliquent une réglementation nouvelle) mais va étendre ce principe à une « atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause » et non plus seulement sur le terrain contractuel.

d) Utilité de l'arrêt KPMG. Quelle est la portée de l'arrêt? En vérité ça ne change rien: il faudra toujours invoquer une traduction du principe et non le principe seul (ex: principe de non-rétroactivité).

« La sécurité juridique, nouvel opium du juge? » (Pierre Brunet). Ce principe lui permet en effet de justifier beaucoup de décisions. Il dépasse le simple principe de légalité (REP). Il explique aussi d'autres innovations comme la modulation dans le temps de l'annulation d'un acte (Arrêt AC!). On peut citer aussi le prolongement de la suspension d'un acte (Arrêt Techna, 27 octobre 2006). Ou encore l'échec fait à la rétroactivité d'une décision au nom de la sécurité juridique (CE « Société Tropic Travaux Signalsiation Guadeloupe », 16 juillet 2007) comme l'ont fait auparavant la Cour de cassation et les juridictions européennes (en l'espèce le nouveau recours créé ne peut être exercé que pour les contrats conclus postérieurement à la décision). Ainsi l'arrêt KPMG est interprété comme consacrant un nouveau PDG (même si il ne parle que de « principe ») qui en pratique ne changera pas grand chose: cette consécration ne fait que s'inscrire dans les habits neufs du juge administratif, dans le besoin de sécurité juridique. Le Conseil Constitutionnel quant à lui refuse toute valeur constitutionnelle à ce principe mais peut lui aussi sanctionner la modification ou l'abrogation de textes antérieurs au nom de l'article 16 de la DDHC; article qui implique la sécurité juridique.


C) Histoire des PGD.

a) Arrêt fondateur. On considère que la première utilisation du mot PGD date du 26 octobre 1945, arrêt Aramu. C'est le principe selon lequel une sanction ne peut être prononcée sans que l'intéressé ait été mis en mesure de présenter sa défense. Les droits de la défense étaient déjà affirmés par l'arrêt « Dame Veuve Trompier Gravier » (1944) mais l'expression de PGD n'existait pas encore.

b) Contexte. Si ils sont apparus en 1945 c'est parce que le Conseil d'Etat a voulu à la Libération réaffirmer le fait que nous soyons dans un Etat libéral, et ainsi oublier l'Etat Français (Vichy). Ce que l'on a cherché à effacer c'est le fait que l'on ait pu dire que le Conseil d'Etat a fait du mieux qu'il pouvait durant le régime de Vichy, alors qu'on a réalisé dans les années 70/80 que le Conseil d'Etat avait appliqué les lois de 1940 en excluant les juifs de la fonction publique. Dans ce contexte, faire référence à des Grands Principes paraît moins évident.

c) Catégories. A partir de 1945, on a pu trouver essentiellement 3 types de PGD: L'égalité (devant la loi, l'impôt), sauf en cas de « différence de situation appréciable » ou « nécessité d'intérêt général »; on voit avec les PGD égalité que ces derniers ne sont pas pures création du juge, ils résultent quand même d'un texte (notamment la DDHC). La liberté, même si elle n'est jamais illimitée; là encore cela prend racine dans des textes. La sécurité, comme les Droits de la Défense ou la non-rétroactivité des actes; ou encore l'arrêt « Dame Lamotte » (1950) qui proclame le grand principe selon lequel tout acte peut faire l'objet d'un REP (Par opposition à une loi excluant tout recours dans un domaine; certain contrôle de la loi par le CE). Tous n'appartiennent pas à ces 3 catégories.

d) Les PGD aujourd'hui. On voit des PGD de plus en plus spécialisés et moins généraux (sauf exceptions comme KPMG). Bien que cela marginalise un peu le terme « généraux », cela s'explique par le fait que les bases étant désormais posées, il faut maintenant affirmer les détails.

 

III Le pouvoir normatif du juge

A) Les méthodes du juge administratif

Ce sont des méthodes de dissimulation car certes il y a un pouvoir normatif du simple fait que la prohibition des dénis de justice oblige le juge de statuer même en cas de vide juridique (Art 4 Code civil) mais tout comme le juge judiciaire il ne peut faire des arrêts de règlement (Art 5 Code civil). C'est pourquoi les arrêts du Conseil d'Etat sont formellement elliptiques: la règle posée n'apparait pas. Les règles sont souvent posées dans des arrêts de rejet afin d'éviter la rétroactivité du pouvoir normatif du juge. Par ailleurs le Conseil d'Etat dans ses formulations laisse souvent entendre qu'il ne crée pas une règle mais qu'il ne fait qu'en découvrir une qui existait déjà. Cette fiction a pour but de rendre légitime ces règles, elles ne sont pas création arbitraire du juge, elles s'imposent à lui. L'arrêt « Tropic » (16 juillet 2007) semble opérer une rupture dans la mesure où, en consacrant un nouveau recours possible devant le juge des contrats, le CE va devoir expliciter dans l'arrêt de manière longue et détaillée toutes les règles relatives à ce recours. D'ailleurs en consacrant la possibilité de non-rétroactivité d'une décision, on peut noter que dans cet arrêt « le juge administratif officialise enfin son propre pouvoir normatif » (B. Seiller).


B) L'autorité des normes jurisprudentielles.

a) A l'égard du juge. En Droit, elles n'ont aucune autorité; le juge n'est pas lié par ses propres normes. Mais en fait le juge se doit se stabiliser sa jurisprudence donc de respecter ces normes; c'est pourquoi les revirements sont relativement rares.

b) A l'égard des autres normes. Dans la hiérarchie organique, le juge n'est pas l'égal du Parlement. Ses normes ont donc valeur infralégislative. Mais le juge est supérieur à l'Administration qu'il contrôle; ses normes ont donc valeur supra-décrétale. Cette démonstration, résultant du lien entre la place du juge dans les pouvoirs publics et la valeur de ses normes, a été avancée par René Chapus. Toutefois les PGD ont pu parfois s'affirmer comme au dessus des lois (Ex: Arrêt Dame Lamotte) ainsi que les PFRLR (Ex: Arrêt Koné 3 juillet 1996). De même on a pu se demander si les normes jurisprudentielles étaient au dessus des règlements autonomes et des ordonnances non-ratifiées. Il n'est pas forcément judicieux d'appliquer la théorie de la hiérarchie des normes à base organique au juge dans la mesure où la valeur de ses normes dépend en vérité de la valeur du texte interprété. C'est parce qu'une convention était en cause dans l'arrêt Koné qu'il a recouru à un PFRLR qui lui est supérieur. Note: cet arrêt est en 1996 la consécration implicite de la jurisprudence Sarran de 1998.

Commentaires (1)

1. Elsa 14/02/2013

Merci beaucoup pour ce récapitulatif complet et clair !

Une étudiante en 2ème année de Droit

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