Les recours juridictionnels

Quand il y a saisine directe du juge c'est par voie d'action; la voie d'exception greffe sur le litige principal une contestation incidente.

 

I Les différentes catégories de recours contentieux

Introduction

Edouard Laferrière va être à l'origine de la classification des recours en fonction des pouvoirs du juge

a) Le contentieux de pleine juridiction: Là où les pouvoirs du juge sont les plus larges à l'instar du juge judiciaire (annulation ou réformation d'un acte, condamnation pécuniaire, etc.)

b) Le contentieux de l'annulation: C'est l'annulation d'un acte irrégulier. Par voie d'action c'est le recours pour excès de pouvoir. Par voie d'exception ce sera écarter un acte irrégulier lors d'un litige.

c) Le contentieux de l'interprétation: Il y a l'interprétation directe, mais ce contentieux réunit surtout toutes les questions préjudicielles posés au juge administratif pour incompétence du juge d'envoi. Le juge va alors préciser le sens ou la régularité de l'acte.

d) Le contentieux de la répression: Condamnations à une amende, autre que la réparation d'un dommage (ex: atteintes aux biens du domaine public).

Cette classification fut plusieurs fois critiquée. Le principe même de distinction entre REP et RPJ est remis en cause. Toutefois cette distinction est toujours de vigueur pour le Conseil d'Etat.


A) Le recours de pleine juridiction

On a d'une part le contentieux général (avocat nécessaire): les actions en responsabilité, les actions contractuelles, les actions résultant d'un texte (ex: le contentieux des installations pour la protection de l'environnement). D'autre part, on a le contentieux spécial (sans avocat): le contentieux des pensions des agents publics; le contentieux des élections administratives (locales, commerciales, universitaires ou encore européennes). Ces recours relèvent en premier ressort des TA, en appel des CAA ou du CE pour les élections municipales et cantonales, en cassation du CE. Ici le juge sera compétent pour modifier la décision qui a donné lieu au litige.


B) Le recours pour excès de pouvoir

Le REP est le recours tendant à l'annulation d'un acte administratif unilatéral en raison de son irrégularité. Les contrats sont donc exclus de ce recours sauf pour le déféré préfectoral: un recours formé par le préfet à l'encontre d'un acte unilatéral ou d'un contrat estimé irrégulier d'une collectivité infraétatique. La jurisprudence l'a assimilé au REP plutôt qu'en faire un autre recours.

En l'an VIII il n'existait pas, les seuls recours étaient ceux du futur RPJ. Les autres recours étaient administratifs; il y a eu une forme de recours pour excès de « pouvoirs », mais ce n'était que l'incompétence ou le vice de forme, et cela restait administratif (recours à la hiérarchie supérieure, notamment le Chef de l'Etat). Ce recours administratif a évolué en 1864 par la suppression du ministère d'avocat obligatoire, donnant une impression d'une soupape de sureté dans un régime autoritaire (même si c'est dans la phase libérale du second Empire). La véritable évolution fut la loi du 24 mai 1872 qui fait de ce recours administratif un recours juridictionnel. Par la suite les conditions pour former le recours se sont adoucies et son domaine de compétence s'est élargi. Ce recours a permis au Conseil d'Etat de créer le principe de légalité des actes administratifs. Pour ces recours, le TA est compétent en premier ressort, les CAA en appel sauf exceptions du décret du 24 juin 2003 et le CE en cassation. Certains recours vont au Conseil d'Etat en premier et dernier ressort (ex: ordonnance ou décret) mais la liste a été amoindrie par le décret du 22 février 2010. Dans tous les cas le juge n'a qu'une alternative: condamner la décision ou ne pas la condamner. Il ne se substitue pas à l'Administration: il n'a pas le droit de statuer à sa place sur la fin du litige. C'est ce qui le distingue du RPJ où le juge pourra modifier la décision préalable.

 

II La requête d'un procès ou Acte Introductif d'Instance

La procédure, au sens général, est contradictoire, écrite et inquisitoire (le juge est actif, il mène le débat).

La requête, plus particulièrement, doit comporter: Les faits, une copie de la décision attaquée, les conclusions du requérant, les moyens invoqués; le tout en langue française. Deux règles générales en matière juridictionnelle vont s'appliquer: d'une part le recours est nécessaire, le juge ne peut s'autosaisir; d'autre part le juge est tenu par les conclusions et les moyens, il doit tous les examiner sans aller au delà (sauf si il pose un moyen d'ordre public). Vont s'ajouter deux règles spécifiques au contentieux administratif: la règle de la décision préalable et la règle de l'effet non-suspensif des recours.

A) La décision préalable

Il faut toujours mettre la décision attaquée; si il n'y en a pas, on doit alors former un recours administratif (sauf pour litiges relatifs aux travaux publics). Cette règle vaut par définition pour le REP car on attaque une décision mais aussi pour le RPJ même si ça peut paraître moins évident. Après une demande (recours administratif), soit l'administration rend une décision expresse, soit elle garde le silence, qui vaut rejet au bout de 2 mois (12 avril 2000, loi DCRA). Il y a alors un délai de deux mois durant lequel on peut agir contre l'acte administratif (recours à compter soit du lendemain de la divulgation pour les décisions expresses individuelles, soit du lendemain du jour où elle est présumée être intervenue pour la décisions implicites, soit du lendemain de la promulgation pour les actes à portée générale comme les règlements). Mais même en obtenant une décision, il y a un Recours Administratif Préalable Obligatoire (RAPO) dans certains domaines (140 en 2008): on va refaire un examen, dans le but d'éviter le procès. Sur proposition du Conseil d'Etat, la loi du 17 mai 2011 pose une expérimentation du RAPO sur tous les fonctionnaires. Va de pair avec cette règle celle du « privilège de la présomption de légalité attachée à toute décision de l'administration », comprenant ces décisions préalables (elles sont toutes présumées légales). La conséquence de cette règle c'est que les recours ne vont pas suspendre cette décision (sans quoi on présumerait qu'elle est illégale), ils sont "non-suspensifs". 

B) L'effet non-suspensif des recours

C'est la règle selon laquelle le recours contre un acte ne suspend pas son exécution. Sans cette règle, tous les actes administratifs seraient contestés pour les suspendre. De même cela permet de ne pas suspendre un acte alors que le juge va au final rejeter le recours. Mais elle risque d'enlever tout intérêt au recours (la décision du juge prend du temps, par exemple il va mettre tellement de temps à annuler un permis de construire que la construction sera finie) et donc d'être attentatoire à l'article 13 de la CEDH (Droit à un recours effectif). On pouvait tout de même demander au juge administratif un « sursis d'exécution » pour palier la lenteur de la justice au nom du droit à un procès équitable (Art 6§1, volet du droit à être jugé dans un délai raisonnable) et du droit à un recours effectif (Art 13). Mais face à l'insuffisance de cette procédure à pallier le risque d'un recours uniquement symbolique, on a réformé les procédures d'urgence.


C) Les référés: palliatif à l'effet non-suspensif des recours

a) Réforme de 2000. Elle crée un juge des référés (Président de TA ou de CAA ou magistrat délégué ou Président de la section du contentieux du CE ou conseiller délégué). Les référés désignent aujourd'hui l'ensemble des recours contentieux accessoires à un recours principal visant à régler des questions liées à l'objet de ce recours par des mesures provisoires ou conservatoires, prévisionnelles ou d'instruction, prises dans les meilleurs délais. Ils ont autorité de la chose ordonnée et non de la chose jugée. On ne s'intéressera qu'aux 3 référés d'urgence (les autres n'ont pas été changé par la loi de 2000). Les deux premiers (référé-suspension, référé-liberté) sont caractéristiques de la justice administrative car ils doivent palier la règle de l'effet non-suspensif, règle qui découle elle-même de celle de décision préalable qui n'existe qu'en contentieux administratif. Le troisième (référé-conservatoire) existe en contentieux judiciaire. Ces référés doivent permettre certes de satisfaire l'exigence d'un recours effectif mais la mesure accessoire ne doit pas affecter le principal. C'est ce qui explique que la réforme assouplit les conditions de mise en oeuvre des référés mais encadre tout de même les pouvoirs du juge des référés (notamment le caractère provisoire de la mesure en question qui disparaît donc avec le jugement principal, sauf exception de l'arrêt Techna).

b) La notion d'urgence. Il y a urgence quand l'exécution de l'acte administratif porte une atteinte « grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts particuliers que représente le requérant » (CE 2001 Confédération Nationale des Radios libres). Elle s'apprécie objectivement par la mise en balance de l'intérêt général (exécution de l'acte) et de l'intérêt particulier (tempérer l'acte).

c) Le référé-suspension. La loi du 30 juin 2000 sur les référés a remplacé le sursis à exécution (pas un référé) par le « référé-suspension ». Il y a 3 nouveautés par rapport à l'ancien système: D'une part il est possible de le demander pour une décision de rejet (alors que suspendre un rejet revient à prendre la décision demandée); d'autre part il faut qu'il y ait urgence (plus souple qu'un "préjudice difficilement réparable"); enfin il faut un « doute sérieux » quant à la légalité de la décision (plus souple que le « moyen sérieux »). Cette suspension prend fin avec la décision: soit le recours est rejeté et la suspension tombe (la décision s'applique), soit le recours est admis et la suspension devient suppression (l'acte administratif disparaît). Mais l'arrêt Techna prévoit que, au nom du principe de sécurité juridique, on peut moduler l'entrée vngieur de la décision du juge du litige principal pour prolonger la durée de la suspension.

d) Le référé-liberté. Il permet d'ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale ». En plus de l'urgence il faut prendre en compte: la qualité de l'auteur (personne morale publique ou privée chargée d'une mission de SP); les effets qui en résultent (atteinte à une liberté fondamentale); la nature de l'atteinte (grave et manifestement illégale). Ici tous les actes sont visés. Le juge des référés doit statuer dans les 48h. C'est pourquoi l'urgence du référé-liberté sera plus exigente que pour un référé-suspension. Toutefois les « mesures nécessaires » qui supposent un pouvoir d'injonction et le cas échéant une astreinte ne peuvent porter sur des questions de principes, notamment vis à vis des engagements internationaux: contrairement au juge principal depuis l'arrêt Nicolo, un moyen pour incompatibilité de la loi avec un engagement international n'est pas recevable, sauf violation manifeste du Droit de l'UE (Ordonnance Diakité, 2010).

e) Le référé-conservatoire. C'est ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Il permet notamment au défenseur des droits l'accès à des locaux administratifs si ça lui est refusé (29 mars 2011).

f) Bilan de la réforme? Quantitativement, cette réforme a augmenté le contentieux des juges. Qualitativement, il y a le risque que le référé soit instrumentalisé (attirer les médias, adopter une posture vis à vis de l'autre partie ou encore accélérer la procédure au fond en montrant qu'il y a urgence sur l'accessoire). Il y a un certain problème d'information: on a tendance à utiliser le référé-liberté, plus attirant, là où l'urgence et la situation ne nécessitent qu'un référé-suspension (ex: voir affaire Matelli). Mais malgré ce tempérament, l'effet non-suspensif des recours reste non-conforme à l'article 13 de la CEDH d'après la Cour Européenne des Droits de l'Homme (2007 « G contre France »).

Complément: La requête est suivie de l'instruction menée par le rapporteur, puis du jugement divisé en, d'une part, l'audience publique (le rapporteur public prononce ses conclusions) et, d'autre part, le délibéré (qui est secret).

 

III Efficacité du recours

3 impératifs font douter de l'efficacité du recours.

1) La rapidité de la justice.

La justice est trop lente. Le juge se souciait peu de se problème jusqu'à l'émergence de la Cour EDH et de ses condamnations pour violation de l'article 6§1 (Droit à un procès équitable dans un délai raisonnable). Dès lors on a mis en place la réforme de l'organisation et du fonctionnement des juridictions (ex: 1987 pour les CAA) et la réforme des procédures d'urgence (2000). On continue aujourd'hui de faire face à ce problème posé par les contentieux de masse (ex: contentieux des étrangers, des mesures de police, de l'aide au logement). Ils ont un critère quantitatif (beaucoup de recours) et un critère qualitatif (le contentieux a un grand degré d'homogénéité).

2) Un contrôle approfondi.

Le juge contrôle-t-il réellement l'Administration ou est-ce superficiel? Sur ce point c'est plutôt satisfaisant. Depuis le XXème siècle se développe un contrôle libéral effectif visant à protéger l'administré. Si prudence il y a eu, il y a aussi eu audace. Toutefois persiste le problème du juge européen et de l'article 13.

3) Des décisions appliquées

Même si c'est relativement peu, il y a déjà trop de décisions soit non-appliquées soit suivie d'une décision faisant échec à la chose jugée; d'où des réformes:

a) La Commission du Rapport et des études (1963). Aujourd'hui section, elle est saisie après 6 mois d'inexécution et va chercher un règlement à l'amiable (demande d'éclaircissements ou menace de mention dans le rapport).

b) Le médiateur (1973). Il a un pouvoir d'injonction d'exécution de la décision mais tout comme la CRE il n'a pas de moyens contraignants si l'injonction reste sans réponse.

c) Les astreintes (16 juillet 1980). Cette loi permet d'une part en cas de condamnation pécuniaire de l'Administration et de non-paiement au bout d'un délai de 2 mois (loi DCRA) de saisir les comptables publics pour être payé; d'autre part elle donne au Conseil d'Etat (uniquement) le pouvoir de prononcer des astreintes (appliqué pour la première fois en 1985, arrêt « Menneret »).

d) Loi sur l'organisation des juridictions (8 février 1995). Désormais il est possible de demander les mesures d'exécution d'une décision devant n'importe quelle juridiction sans avoir à attendre que la décision soit inexécutée. C'est un pouvoir d'injonction donné à toutes les juridictions. En ce sens cette loi marque la fin du juge administratif ne souhaitant pas imposer d'injonctions à l'Administration, règle apparue lors de la séparation du contentieux et de l'activité. Il en va de même pour les mesures de nouvelle instruction pour les affaires plus compliquées et nécessitant une nouvelle instruction de l'Administration. Enfin si l'inexécution est avérée, les pouvoirs du CE donnés par la loi de 1980 (astreinte) sont étendus aux TA et CAA.



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